Via rede Mata Atlântica
No dia 7 de junho de 2016, a Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo (Alesp) aprovou por 63 votos a favor e 17 contra, uma emenda aglutinativa ao Projeto de Lei 249/13 que dispunha sobre a concessão à iniciativa privada da gestão de unidades de conservação como Parques Estaduais, Estações Experimentais e Florestas Estaduais, pelo prazo de até 30 anos. Este PL de autoria do governador Geraldo Alckmin (PSBD) e que tramitava desde 2013 tratava incialmente da concessão de 5 unidades de conservação, as quais foram ampliadas para o número de 25 com a emenda aglutinativa, tornando-se a Lei Estadual 16.260 de 2016.
As unidades de conservação implicadas são os Parques Estaduais de Campos do Jordão, Cantareira, Intervales, Turístico do Alto Ribeira, Caverna do Diabo, Serra do Mar (Núcleo Santa Virginia e Núcleo São Paulo), Jaraguá, Carlos Botelho, Morro do Diabo, Ilha do Cardoso, Ilha Bela, Alberto Löfgren e Caminho do Mar. As Estações Experimentais de Araraquara, Assis, Itapeva, Mogi Guaçu, Itirapina e Águas de Santa Bárbara. E as Florestas Estaduais de Angatuba, Batatais, Cajuru, Pederneiras e Piraju.
Esta lei tem despertado a preocupação dos habitantes dessas áreas protegidas e de seu entorno, assim como de ambientalistas que criticam o processo conduzido às pressas e sem e devida consulta à essas populações, residentes e agentes locais, e tampouco aos técnicos e gestores do órgão responsável que é a Fundação Florestal, vinculada à Secretaria do Meio Ambiente.
O que se vê é uma lei confusa, que mistura categorias de unidades de conservação que possuem objetivos distintos, incluindo as atividades de visitação pública e manejo de madeira (pinus e eucalipto) e apostando que a outorga de concessão às organizações com fins lucrativos irá solucionar os históricos problemas de manutenção que estas unidades enfrentam.
Contudo, não está claro quais os benefícios que tal processo traria para as comunidades envolvidas. Na região do Vale do Ribeira, onde estão boa parte dessas unidades de conservação, as populações tradicionais caiçaras, caboclas, quilombolas e indígenas guaranis residem nessas áreas muito antes da criação dos parques e serão diretamente afetadas por essa lei.
Hoje, grande parte desses parques são mantidos com a participação dessas comunidades locais, em sistema de cogestão (gestão compartilhada) com a Fundação Florestal. São dezenas de monitores ambientais, barqueiros, serviços de hospedagem e de camping, entre outras funções e atividades, em grande parte organizados em associações locais. Além disso, esses agentes locais realizam atividades de apoio à pesquisa, manutenção de trilhas e educação ambiental junto a rede de ensino, contribuindo para que os parques cumpram com os objetivos de conservação, pesquisa e uso público. Ainda que existam parcerias há mais de 20 anos em alguns parques da região, até hoje a modalidade de cogestão não se encontra instituída pela Secretaria do Meio Ambiente, ao contrário da maioria dos países.
O Instituto Intersaber, a fim de produzir e disseminar informações sobre esse processo que possam fomentar na sociedade maior repertório crítico a seu respeito, bem como pensar em proposições alternativas a ele, entrevistou no dia 8 de novembro de 2016, o geógrafo e atuante de longa trajetória nessa área, Maurício Marinho.
Maurício Marinho é geógrafo e doutor pela USP em temas como territorialização de populações tradicionais e processos de governança em áreas protegidas. Possui mais de 30 anos de vivência no planejamento, gestão e criação de áreas protegidas, com atuação no Vale do Ribeira (SP e PR), Alto Paranapanema, Médio Tietê e Região Metropolitana de São Paulo (SP), Paraty (RJ) e Chapada Diamantina (BA). Foi gestor do Parque Estadual de Intervales entre 2003 e 2009, além de integrar por diversas vezes a equipe gestora do PETAR desde 1985. E, entre 1998 e 2003, organizou um amplo programa de formação de monitores ambientais no Vale do Ribeira, como um dos coordenadores do Instituto Ing-Ong.
Intersaber: Como você tem visto a Lei 16.260/16?
Maurício Marinho: É uma lei confusa que mistura a exploração de uso público, que seria o turismo em parques estaduais com manejo florestal em Estações Experimentais. As Estações Experimentais, ainda que não estão previstas no Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) podem ser inseridas na categoria de uso sustentável. Um Parque Estadual está dentro da categoria de proteção integral. Portanto, a lei mistura duas categorias de manejo, com atividades completamente diferentes. Dentro de parques estaduais só é permitido o uso de recursos de forma indireta. Significa que não se pode, por exemplo, vender água, vender madeira e outros recursos, apenas indiretamente como no caso do turismo que utiliza uma trilha, por exemplo.
O SNUC define para cada categoria de unidade de Conservação (UC) um objetivo. Um parque estadual tem como objetivo a conservação, a pesquisa e o uso público. E dada a precariedade das condições dos parques, afirmar que a exploração do uso público, tal como se imagina com as concessões à iniciativa privada, vai assegurar o cumprimento dos demais objetivos é um equívoco. Isso não acontece nem nos países onde já existe esse tipo de concessão há muito tempo, como nos EUA, que é sempre citado como exemplo. Alguns parques onde há muita visitação, eles conseguem se manter com atividades de concessão, mas manter todo o sistema de UC é muito inviável. No Brasil, o único parque que poderia funcionar nesse sentido é o Parque Nacional de Foz do Iguaçu, que recebe mais de 1,6 milhões de visitantes por ano. Um parque na Mata Atlântica, como no Vale do Ribeira, recebe ao ano 10, 20 ou 30 mil visitantes, praticamente 1% da capacidade de Foz do Iguaçu.
Além disso, um processo de concessão como esse não foi discutido nos planos de manejo, que é o principal instrumento de gestão de uma UC. Cada UC tem seu conselho consultivo de apoio à gestão, representado por atores locais, comunidades, pesquisadores e instituições parceiras que são os principais envolvidos. Esses conselhos não foram consultados nesse processo.
Que tipo de empresas participariam de uma licitação dessas?
Em princípio essa lei é direcionada para empresas que tem um capital que possa investir nos parques e incluindo concessões de até 30 anos. Após a aprovação da lei será necessária uma regulamentação específica, mas ninguém sabe ao certo como está sendo feita essa regulamentação. Ao que tudo indica, a lei está direcionada às empresas que possuem um capital financeiro significativo para justificar uma concessão de 20, 30 anos. Ou seja, será restrito à grandes empresas. Mas existe também uma possibilidade de que ocorram contratos de concessão mediante a contratação de empresas pelo Estado, também uma modalidade que estaria direcionada para empresas de capital elevado.
Quais implicações poderiam ter um processo de concessão de parques estaduais à iniciativa privada?
A concessão em si não é o problema, mas a forma com que tem sido conduzido esse processo é que é problemática, isto é, de uma forma atropelada, sem consulta, sem participação.
É fato que as UCs não tem estrutura, não tem equipe, não tem carreira de guarda parque. Os gestores são indicados politicamente, não há concurso público para suprir as necessidades de recursos humanos. Uma concessão bem feita poderia trazer benefícios, mas desde que em comum acordo com o conselho consultivo e prevista no plano de manejo, trazendo empresas que trabalhem em forma de parceria, que venham para colaborar numa construção que chamamos de arranjos de governança local, já que cada parque tem um contexto cultural próprio, dentro da sua história e sua população.
Na realidade há muitas possibilidades de se fazer uma concessão, pode-se fazer a concessão de uma trilha, de uma lanchonete, de uma hospedagem. Coincidentemente, grande parte desses equipamentos dos parques estaduais foram reformados ou ampliados partir do projeto Ecoturismo da Mata Atlântica com recursos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), que investiu na forma de empréstimo ao governo do Estado de São Paulo 9 milhões de dólares com a contrapartida de 6 milhões de dólares do governo, recursos esses que estão sendo pagos pelo contribuinte.
Na Ilha do Cardoso, que recebe muitas visitações o ano inteiro, inclusive de escolas que fazem estudo de meio, a hospedagem do Núcleo Perequê, que foi reformada com esse recurso está fechada há vários anos, pois caiu um pedaço do telhado na véspera de sua inauguração, pois a obra foi muito mal feita e sem fiscalização adequada na reforma. Acabou fechada pelo corpo de bombeiros e está embargada até hoje. Agora o Estado tem a expectativa de que uma empresa assuma os serviços e resolva esses problemas. Vale lembrar que são hospedagens e outros serviços que durante mais de 15 anos geraram renda direta às comunidades e agora uma empresa de fora de Cananéia é que vai se beneficiar? Como será o esquema de contratação do pessoal local? Um dos receios dessa lei é a geração de subemprego. Ela não está, portanto, fomentando atividades de desenvolvimento local.
Como um grupo de fora da região, que não conhece todo esses repertórios locais, que vem com um discurso da gestão privada, da eficiência, pode prometer resolver todos os problemas? A verdade é que as instituições estão enfraquecidas.
Os parques estaduais são bens públicos, com terras públicas que necessitam ser desapropriadas. Grande parte dessas UCs tem litígios, de sobreposição de terras particulares, terras devolutas. Então não é simplesmente uma transferência da responsabilidade do Estado para um particular, é necessário fazer um monitoramento disso e para isso é necessário ter equipe, pessoas capacitadas para poder cuidar.
No Chile, uma das principais questões é essa, porque muitas vezes o concessionário extrapola e permite mais visitantes do que o parque comporta e quem controla isso é a equipe que cuida do parque. Lugares como o Chile possuem experiências de concessão há mais 60 anos. Não há nada parecido no estado de São Paulo, não há esse acúmulo para avaliar o que deu certo e o que não deu.
O mais importante é garantir que as instituições sejam fortes, que haja concurso público, carreira de guarda parque, investimento na formação de gestores e alocação de recursos para realização e implantação dos planos de manejo. Atualmente um guarda parque do Estado de São Paulo recebe menos que a metade de um do ICMBIO.
E, como já disse, os principais objetivos de um parque estadual são garantir a conservação, apoio à pesquisa e uso público. O que uma empresa concessionária objetiva é lucro, então como compatibilizar com os objetivos da UC?
Como uma empresa concessionária de um parque estadual poderia obter lucro?
Boa pergunta. Através de ingressos? De um serviço de hospedagem? As UCs tem uma infraestrutura limitada, algumas tem hospedagem para receber escolas. E no caso de instituírem ingressos pagos, serão favorecidas somente as escolas privadas?
Quando fizemos o plano de manejo do Parque Estadual de Intervales, entre todas as hospedagens, nós mantivemos uma exclusiva para escolas públicas. Isto está no plano de manejo e se houver concessão do parque à uma empresa, isso precisa ser assegurado. Isto significa cumprir com a função social do parque junto à comunidade vizinha. Por exemplo, municípios vizinhos à Intervales podem levar seus estudantes da rede pública para desenvolverem atividades de educação ambiental dentro da UC. Já unidades que não tem hospedagens farão o que? As atividades são muito limitadas.
Os parques tem um potencial muito grande para desenvolver atividades de ecoturismo, mas também existe um limite para isso. Pois trata-se de uma unidade de conservação, não um parque de diversões ou parque temático. Ele foi criado em primeiro lugar com a finalidade de conservação. Então é preciso assegurar que qualquer atividade desenvolvida não traga impactos. Devem ser atividades de mínimo impacto. Há alguns anos foram fechadas dezenas de cavernas de parques no Vale do Ribeira, como PETAR, PE Intervales e o PE Caverna do Diabo, porque não tinham planos de manejo. Após um ano e meio em um esforço que reuniu mais de cem especialistas, os planos de manejo foram concluídos e definem um número de visitantes determinados e de acordo com a capacidade de manejo. E a capacidade de visitação de cada caverna foi bastante reduzida, de forma a assegurar a proteção desses frágeis ambientes
Então, para se obter lucro de uma atividade assim é preciso cobrar ingressos muito altos e aí quem é que vai visitar os parques? Ainda considerando que são áreas de difícil acesso e não são parques como o de Foz do Iguaçu. Há uma limitação natural. Se for uma praia, por exemplo, ela é mais ampla, permite receber um grupo grande de visitantes, mas mesmo assim o acesso de veículos motorizados pode danificar a vegetação natural da praia, ou seja, também tem que ter limites. Imagina como seria cobrar ingresso no Parque do Jaraguá? Os visitantes desse parque geralmente são de baixa renda que moram nas redondezas. Parques como o Jaraguá e Cantareira cumprem uma função social nesse sentido. Ao cobrar ingresso essas pessoas vão deixar de frequentar e pode haver uma elitização. Então, como fechar a conta? Com tantas limitações para o desenvolvimento de atividades, provavelmente o Estado terá de pagar o concessionário para mantê-las, como é feito nas parcerias público privadas do Sistema de Saúde. O recurso a ser investido pelo estado às concessões poderia ser empregado para manter uma equipe no parque, com profissionais capacitados, como acontece, por exemplo, no Chile, na Argentina, nos EUA ou no Canadá. Nesses e outros países há instituições fortes, que possuem um corpo de funcionários e que garante, inclusive, a fiscalização e monitoramento das concessionárias de serviços.
Em diversos parques ao redor do planeta há o sistema de cogestão (ou gestão compartilhada), isto é, uma gestão em cooperação com a comunidade local, sem a necessidade de visão de lucro. A partir do momento em que se coloca a questão do lucro para manter a atividade do concessionário e que ele terá de ter retorno do investimento daqui a 20, 30 anos, ficamos pensando que retorno é esse. Não seria mais fácil e mais lógico envolver as comunidades locais para manterem essas atividades, sendo que são elas as mais interessadas e sempre foram as mais prejudicadas?
Quais alternativas de gestão das UCs seriam mais interessantes que uma concessão à iniciativa privada?
A comunidade do Marujá, no Parque Estadual da Ilha do Cardoso (PEIC) é um exemplo do modelo de cogestão. Há mais de 20 anos eles mantém e coordenam atividades de uso público dentro do PEIC junto com o Estado. Essa possibilidade de cogestão pode ser aplicada em alguns lugares do Vale do Ribeira e de fato já ocorrem, apenas não são reconhecidas oficialmente. Na Caverna do Diabo, as comunidades quilombolas desenvolvem atividades também há 20 anos e já é uma parceira consolidada da gestão do parque, mesmo assim não é reconhecida formalmente como uma possibilidade. Isto funciona no PEIC, PETAR, PE Intervales, no Mosaico de UCs da Juréia, no Núcleo Picinguaba do Parque Estadual da Serra do Mar, com os monitores ambientais e diversos outros prestadores de serviço que trabalham nessas unidades de conservação. Esse modelo poderia ser uma alternativa à concessão.
Existem experiências interessantes de manejo como no PEIC que fez o Plano de Gestão Ambiental ainda no começo do Projeto de Preservação da Mata Atlântica em 1996. Houve um acordo da Secretaria do Meio Ambiente com as comunidades da Ilha do Cardoso, autorizando o manejo de recursos naturais para a atividade de pesca artesanal, construção de canoas com madeira da floresta, captação de água dentro do parque, entre outros usos. O problema maior, na relação entre o Estado com as comunidades é que não há uma cooperação permanente, o que existe são conflitos permanentes e que não são devidamente abordados por meio de políticas públicas adaptadas a cada caso. É importante destacar que grande parte dessas UCs foram mantidas pela presença dessas populações nas áreas protegidas, que resistiram à processos de especulação imobiliária. Tanto as populações que vivem dentro das UCs como as do entorno são os envolvidos diretos pela conservação.
É importante que os conselhos consultivos sejam deliberativos, que os preceitos da conservação sejam descentralizados para o fortalecimento local, através do engajamento da comunidade no processo de manejo das UCs. Somente assim haverá a geração e partilha de benefícios econômicos às populações locais, estabelecendo uma parceria duradoura voltada à conservação e o manejo ambiental sustentável.
