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En la noche de ayer, el Senado de la Nación finalmente le dio media sanción a la Ley de Protección de Humedales. A pesar de tratarse de una legislación nacional de presupuestos mínimos de carácter federal, varios artículos fueron modificados incluso durante la misma votación para darle una mayor injerencia a las Provincias, con gobiernos que quieren continuar profundizando el modelo extractivo. Algunos senadores impusieron así la posibilidad de decidir las áreas que serán explotadas con fines productivos, con criterios laxos en el ordenamiento territorial de humedales, y sin moratoria.
La coyuntura no resultaba favorable. A pesar de que las organizaciones sociales y ambientales llevan trabajando tres años en la discusión específica de la Ley, algunos senadores expresaron hasta ayer mismo desconocer de qué se trata el proyecto. En ese marco, la semana pasada el recinto votó que se volviera a discutir en comisiones, a pesar que sólo restaba una sesión ordinaria. Algunas voces advirtieron que la Ley estaba “herida de muerte”, pues corría grave peligro de perder estado parlamentario. En este contexto, debieron aceptarse negociaciones de último momento, que le restan poder a la iniciativa legislativa como herramienta para proteger los humedales.
Así, el futuro de estos ecosistemas que tienen gran responsabilidad en regular los ciclos hidrológicos, incluyendo la posibilidad de mitigar las inundaciones severas, estuvo signado por una dinámica parlamentaria particular. En el debate previo, el senador Fernando Pino Solanas (Proyecto Sur) -autor principal del dictamen de mayoría- intentó enfatizar que “lo siento como un proyecto de todos”. Aclaró que “promovimos un gran debate desde mayo”, convocando a dos audiencias públicas. Aún así, “no fue suficiente” y a pedido de senadores “se hicieron 26 modificaciones”, incluyendo cambios en 18 de los 20 artículos de lo que fuera presentado como el proyecto de consenso.
En esa instancia, como en los días previas fue el senador Alfredo De Angeli (PRO – Cambiemos) el encargado de sembrar dudas: “Nosotros estamos muy preocupados, porque tenemos que volver a las provincias y contarles a los productores por qué se votó la Ley de Humedales”. También advirtió que con la Ley no se podrían realizar obras de infraestructura de defensa de las inundaciones porque se harían sobre humedales, cuando justamente son estos ecosistemas los que naturalmente previenen de las inundaciones severas. En los días previos, se conoció que el Ministro Rogelio Frigerio tiene interés en construir un barrio náutico en Villa Paranasito, sobre humedales entrerrianos. De Angeli se mostró preocupado porque “no se podrían construir caminos”.
La letra achica
A la hora de la letra chica de la Ley de Humedales, sin embargo, fue la senadora Graciela De la Rosa (FpV), de Formosa, quien se encargó de corregir el llamado “proyecto de consenso”, incorporando algunos cambios considerables con el argumento de defender a las provincias. Así por caso en la discusión del artículo 5°, la senadora incluyó la potestad de las provincias como “autoridades competentes” de la Ley, y extendió de dos a tres años el plazo para confeccionar el Inventario de Humedales. Este último punto ya había sido presentado por el propio gobierno nacional, cuando lanzó en julio su iniciativa de hacer el Inventario, expresó que “tomará al menos tres años”. Resulta un dato importante, porque recién luego de esta tarea, las Provincias tendrán dos años más para hacer su “Ordenamiento Territorial de Humedales”, según el artículo 12.
Este punto se conecta con otra cuestión clave: el proyecto resultante de la negociación y el consenso no incluye una cláusula precisa de moratoria respecto al avance sobre los humedales hasta tanto no se cuente con el inventario y el ordenamiento. Resulta así una Ley sin poder de acción efectivo, porque habrá al menos 5 años (3 de Inventario nacional, 2 de Ordenamiento provincial) para que se negocie la ocupación extractiva sobre los humedales. La herramienta de la moratoria resultó fundamental en la Ley de Bosques, sancionada en 2006, como recuerda María Eugenia Testa, ex integrante de Greenpeace. Sin moratoria, hay riesgo de mayor “corrupción y el otorgamiento especulativo de permisos”.
Otro aspecto regresivo del debate final en el recinto fue la exclusión explícita de los salares como ámbito de aplicación de la Ley, por pedido de la senadora Silvia Giacoppo (UCR) de Jujuy, con el fin confeso de no afectar los intereses de la minería de litio. Lo había intentado desde el principio la senadora Inés Blas (FpV), quien pidió alterar el objeto mismo de la Ley, pero en ese momento Pino Solanas logró que no se modificara. Sin embargo, con la excusa de que se incorporó un nuevo artículo más adelante, Giacoppo volvió a sacar el tema y se incluyó como artículo 14 -sin correlación alguna con los otros artículos- la excepción de los salares, agregando que “serán objeto de una regulación específica”.
¿Una cuota de optimismo?
La sanción definitiva de la Ley de Humedales (a definirse en Diputados el año que viene), no obstante todas las falencias señaladas, aún puede resultar una herramienta útil para el movimiento ambientalista. Si tomamos los casos de las Leyes de Bosques y de Glaciares, que son antecedentes directos, como señaló la senadora Magdalena Odarda -otra de las impulsoras de esta Ley-, entonces se debe aprender de estas experiencias. Ninguna de esas legislaciones tuvo una aplicación efectiva en toda su magnitud, porque tal vez se descuidó el seguimiento de la normativa luego de conseguida la sanción. En el caso de Bosques tuvo cierta incidencia, ayudada por la moratoria, aunque la pelea fue desigual en las distintas provincias que hicieron su ordenamiento. En el caso de Glaciares, la tarea del Inventario recayó en la Nación, pero todavía su avance es muy lento y sin seguir las prioridades pautadas.
También el año pasado, cuando la Ley de Humedales corría riesgo de no ser tratada en Diputados (finalmente perdió estado parlamentario), existieron voces críticas desde algunas organizaciones ambientalistas porque la legislación no representaría ningún punto concreto. Pero otras organizaciones, sobre todo con base en el Litoral, argumentaron la importancia de que existiera una Ley, y en ese sentido (de lograrse la sanción completa de Diputados en 2017) aún en el peor de los casos obligaría a los gobiernos provinciales a tener que tratar la cuestión. De aquí entonces se abre una agenda a mediano plazo que debe seguirse en cada territorio, además de solicitar el Inventario a nivel nacional, pidiendo también incluso que haya legislaciones provinciales, que algunos senadores expresaron como la solución.
Por cierto que los graves problemas ecológicos, y en particular con el caso de las inundaciones severas, no admiten tiempos dilatados en tomar medidas concretas. La realización efectiva del Inventario de Humedales (ya anunciada por el Ministerio de Ambiente en julio), en este punto, debe ser también otra herramienta para seguir poniendo el tema en agenda, a la vez que recordando su importancia ante eventos concretos como las inundaciones. Y mientras que la Ley le da un lugar relevante a los gobiernos provinciales -como puerta para seguir con el extractivismo- debe serñalarse el carácter federal e incluso interjurisdiccional de muchos humedales. Con todo ello, los dirigentes ambientalistas -provenientes de ONGs- involucrados en el gobierno nacional también deberían tomar partido definitivo por los humedales en la reglamentación y aplicación de la Ley en caso de su sanción definitiva.
Números
El proyecto en general, del dictamen de mayoría transformado en el proyecto de consenso, contó con 53 votos a favor, 5 negativos y 5 abstenciones. Sin embargo, los números fueron cambiando en la votación en particular, según la sensibilidad de los temas. El artículo 2° de definición de humedal contó sólo con 37 votos positivos. En el artículo 5°, la propuesta de Solanas tuvo sólo 14 votos, por eso se cambió la redacción por la presentada por De La Rosa que allí alcanzó 57 adhesiones.
El caso más particular fue con el artículo 15° (ex 13°) que definía las zonas del Inventario, puesto que la primera votación terminó empatada en 28, mientras que acto seguido ganó el rechazo al artículo original por 22 a 33. Esto le dio paso al nuevo artículo de De La Rosa -con mayor libertades en la gestión del recurso- por 46 votos a favor. De una manera similar se modificaron los artículos 19° (sanciones punitivas) y 20° (autoridad de aplicación de la Ley).
