A Comissão de Infraestrutura (CI) pode votar nesta semana o novo marco legal das ferrovias (PLS 261/2018). De iniciativa do senador José Serra (PSDB-SP), o projeto pretende incorporar as melhores práticas adotadas em outros países para desenvolver a malha ferroviária para o transporte de cargas e de passageiros.
A novidade apresentada na proposta é a autorização como modalidade de outorga para a exploração de ferrovias pelo setor privado. Além disso, o reparcelamento do solo com a sociedade de proprietários de imóveis são novas estratégias apresentadas para o desenvolvimento do setor.
O projeto já foi aprovado pela Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) na forma de um substitutivo. Na CI, o relator, senador Jean Paul Prates (PT-RN), também apresentou um substitutivo diferente após várias audiências públicas realizadas para debater o tema.
Em vez de uma lei que alteraria outros decretos e leis, Jean Paul optou por fazer uma lei específica para organizar o transporte ferroviário. De acordo com ele, a proposta é meritória, pois visa aumentar a oferta de infraestrutura ferroviária, impedir a concentração do mercado, reduzir os custos logísticos e promover a concorrência no setor ferroviário.
— O setor ferroviário do Brasil já vem crescendo bastante nos últimos 10, 15 anos. Praticamente dobrou de tamanho. É uma necessidade do país. Há capacidade de investimento interna e externa para o setor ferroviário. No entanto, ele se ressentia de ter todos os instrumentos de que outros setores já dispõem, instrumentos regulatórios, instrumentos de outorga, que permitam esse investimento em diferentes níveis e em formas diferentes — disse.
No capítulo central do substitutivo, que trata das regras do procedimento de outorga em regime de autorização, a mudança feita pelo relator foi fixar prazo para esse regime. A autorização passa a ter o prazo determinado de 25 a 99 anos, proposto pelo requerente, já que é ele quem será hábil para avaliar o período necessário para amortizar os investimentos que vai realizar.
— Acreditamos que o estabelecimento de prazo contratual permite melhor avaliação do negócio e traz mais segurança jurídica para o investidor — justificou Jean Paul.
Se for aprovado pela CI, o projeto deverá passar ainda pela Comissão de Constituição e Justiça (CCJ), onde terá decisão terminativa, ou seja, não deve passar pelo Plenário, a menos que haja recurso. Em seguida, o projeto segue para a Câmara.
Motivação
De acordo com o senador José Serra, a proposta se justifica pelo atraso do Brasil na infraestrutura ferroviária, por uma série de oportunidades perdidas e também pela grande dependência de investimentos públicos para o setor, mesmo na hipótese de outorga por concessão.
Segundo a União Internacional de Vias Ferroviárias, o Brasil ocupa a nona posição em extensão de linhas de trens, com mais de 30 mil quilômetros de malha.
No entanto, em relação à qualidade da infraestrutura, segundo o Fórum Econômico Mundial, em 2018, o país está na 88ª posição entre 137 analisados. De acordo com dados do Ministério da Infraestrutura, dos 28,2 mil quilômetros da malha ferroviária em regime de concessão, 30,6% estão ociosos.
— A rigor, como atesta nossa história, a trajetória do modal ferroviário do Brasil é um inventário de enormes oportunidades perdidas. Os especialistas exaustivamente alertam para o fato de que nossa rede de ferrovias e o volume transportado estão muito aquém da dimensão da economia brasileira — afirmou Serra.
Para o senador, um modelo possível é “manter a presença estatal nos segmentos onde ele seja realmente necessário, e, ao mesmo tempo, atrair investimentos privados para a construção da infraestrutura em regime de competição onde haja interesse do mercado”, como se deu nos Estados Unidos.
De acordo com José Serra, o projeto não prejudica os atuais concessionários, pois o particular poderá ser autorizado pelo poder público a construir e operar sua própria ferrovia, sem retirar a primazia do Estado para investir onde for oportuno e conveniente. O autor trouxe o exemplo do Japão, que utiliza o reparcelamento do solo para viabilizar a implantação de novas linhas.
Por esse instrumento, os imóveis antigos são substituídos por novos, mais adequados ao empreendimento ferroviário. Os antigos proprietários podem entrar em sociedade com as empresas e ganhar com a valorização imobiliária.
O PLS 262/2019 traz a possibilidade da autorização e permite que a empresa exploradora tenha liberdade para propor traçados, preços e níveis de serviço, em conjunto com demais membros da entidade de autorregulação técnica: representantes de passageiros, dos embarcadores e da indústria de insumos ferroviários. Confira os principais pontos do substitutivo oferecido por Jean Paul Prates:
Reparcelamento do solo
A ideia do projeto é possibilitar a criação de empresas de serviços ferroviários e de desenvolvimento urbano. Nesse modelo, seria utilizado o reparcelamento do solo nos locais onde se implantarem as estações ferroviárias.
Os proprietários dos imóveis necessários para a realização do empreendimento poderão se tornar sócios dos projetos, o que reduz os custos das fases iniciais e proporciona ganhos advindos da valorização imobiliária.
No caso de o proprietário do imóvel não desejar aderir ao projeto, está prevista a desapropriação do imóvel, para desestimular o comportamento oportunista. Nessa hipótese, a desapropriação depende da emissão de Decreto de Utilidade Pública pelo poder público. O substitutivo também prevê que a instalação e as operações da nova infraestrutura ferroviária nas cidades observem o plano diretor municipal.
Autorregulação
O substitutivo mantém uma inovação, prevista no texto original, para a criação de uma entidade para regular aspectos eminentemente técnicos e operacionais da ferrovia. Essa autorregulação seria exercida pelos titulares das administrações ferroviárias, junto aos usuários, embarcadores e indústria.
— As permissões para os transportes urbanos e para assuntos eminentemente técnicos — portanto, não para as relações com o mercado, muito menos de dominação econômica — poderão usar a instituição da autorregulação, que pode ser feita regionalmente por malha, ou nacionalmente, como os associados preferirem — afirmou Jean Paul.
A mudança feita pelo relator nessa questão foi a exclusão de todos os dispositivos que representavam muita interferência na constituição e no funcionamento de uma entidade privada. Ficou estipulada a necessidade de unanimidade entre as associadas para a aprovação do seu estatuto e a exigência de perfil de alto nível técnico-operacional quanto à escolha de seus dirigentes.
Inovações para as outorgas
Outra mudança feita por Jean Paul foi levar para a outorga de concessão várias inovações trazidas pelo projeto. De acordo com o relator, o objetivo foi reduzir a diferença concorrencial entre autorizações e concessões, reduzindo a carga regulatória das últimas. Dessa forma, as receitas imobiliárias e a autorregulação também foram agregadas ao modelo de concessão, além das diretrizes propostas para a infraestrutura privada.
— Nós inserimos alguns dispositivos para modernizar, agilizar o uso das concessões, ainda que sejam um instrumento que já é disponível hoje no direito brasileiro para ferrovias — disse o relator.
Exploração em regime público
Um capítulo inteiro e novo é destinado às regras comuns aos regimes público e privado de operação das ferrovias. Dispositivos do projeto original sobre o licenciamento de trens para o transporte de passageiros e de cargas foram estendidos ao regime público, e a seção sobre compartilhamento da infraestrutura ferroviária foi aprimorada.
Outro capítulo novo trata da possibilidade de migração entre os regimes público e privado. Por meio de requerimento da concessionária que atenda a condições específicas, ela poderá migrar, mediante licitação, de sua concessão para o regime de autorização. A respectiva autorização nova deverá ser outorgada por período igual ao tempo restante da concessão original.
Trechos abandonados
Outra inovação trazida pelo relator foi a exploração por outros interessados de trechos ferroviários abandonados ou subutilizados pelas atuais concessionárias. Isso será possível por meio da cisão desses trechos dos atuais titulares da outorga em favor dos novos interessados pelo instrumento da chamada pública.
— E isso (trechos abandonados) pode voltar para as mãos do Estado, que poderá então outorgar título, seja concessão, seja autorização, para que essas ferrovias voltem a funcionar. Muito importante isso porque nós temos um terço da nossa malha nacional abandonada ou ociosa — disse Jean Paul.
