Por Jorge Daneri
El presidente Alberto Fernández anunció en la ciudad de Santa Fe lo que sería una especie de delegación de la gestión de la hidrovía Paraguay Paraná (HPP), en favor de las provincias ribereñas.
Lo expuesto sería como pasar de un extremo, lo vigente, al otro extremo, la provincialización. La HPP tiene historias y es importante que la memoria social e institucional no desaparezca o se la niegue.
Apelamos a sostener el pleno ejercicio del federalismo de concertación, la democracia ambiental, en un tema, la denominada Hidrovía Paraguay Paraná que desde lo sectorial es eso, un tema, pero que no es uno, sino demasiados, desde una visiona más sistémica. Se trata de dos ríos y sus mundos, pero aún mas, es la cuenca del Plata en Argentina y las decisiones estatales sobre modos de gestión, que hasta la fecha han sido fragmentadas y liberadas al mega mercado de los agronegocios y el extractivismo sin límite ni control.
Por lo tanto, es importante hacer una lectura muy detallada de esta historia de casi 30 años, lo mas breve posible y poniendo foco en los destinatarios de las presentes reflexiones, el Presidente, los tomadores de decisión y los movimientos sociales y ecologistas.
La decisión sólida debe tomarse luego de analizar las siguientes normas, antecedentes y sus procesos sociales e institucionales:
A) Los fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) en los casos Matanza Riachuelo y Río Atuel, son relevantes por que señalan el camino institucional y jurídico adecuado para poner en valor la conformación de los Comité de Cuencas y los Programas que deben implementarse, sí o sí. (1 y 2). Es decir, no se puede avanzar seriamente sin la conformación del comité de cuenca del río Paraná Paraguay, no solo para un gestión de la HPP, sino para la construcción social y democrática de un Programa de Gestión Ambiental y una diversidad enorme de proyectos temáticos de manera concertada entre todas las provincias en dicho espacio institucional.
A-1) El 8 de julio de 2008, la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó un fallo histórico mediante el cual determinó la responsabilidad que le corresponde al Estado Nacional, la provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en materia de prevención y recomposición del daño ambiental existente en la cuenca (caso Cuenca Matanza – Riachuelo).
Estableció un programa de políticas públicas de cumplimiento obligatorio, determinando quienes son los responsables de llevar adelante las acciones y las obras de saneamiento, como el plazo en que las mismas deberán ser cumplimentadas, estableciendo un mecanismo que garantiza la participación y el control ciudadano en la ejecución o cumplimiento de la sentencia (3).
Mas precisamente el fallo en su dispositivo 17) determina: «Que por la presente sentencia la Autoridad de Cuenca queda obligada a cumplir el siguiente programa: I) Objetivos: El programa debe perseguir tres objetivos simultáneos consistentes en: 1) La mejora de calidad de vida de los habitantes de la cuenca; 2) La recomposición del ambiente en la cuenca en todos sus componentes (agua, aire y suelos); 3) La prevención de daños con suficiente y razonable grado de predicción. Para medir el nivel de cumplimiento de esos objetivos la Autoridad de Cuenca deberá adoptar alguno de los sistemas internacionales de medición que se encuentran disponibles e informar al tribunal competente para la ejecución de esta sentencia en un plazo de 90 (noventa) días hábiles. (…)”.
A-2) El máximo Tribunal Nacional, en la última experiencia judicial del conflicto en la gestión de la cuenca del río Atuel ( litigio entre las provincias de Mendoza y La Pampa), desarrolla una acertada visión integral de cuenca hídrica en cuanto a su debida y necesaria gestión político institucional.
Así la CSJN expone que «… La Cuenca del Río Atuel es un sistema integral, que se refleja en la estrecha interdependencia entre las diversas partes del curso de agua. El Tribunal resaltó en ese sentido la importancia de abordar el conflicto desde esa perspectiva integral de cuenca hídrica.
Explicó en este punto que la solución del caso requiere la adopción de medidas referidas a la cuenca en general y no limitadas a las jurisdicciones territoriales, porque los conflictos ambientales no coinciden con las divisiones políticas o jurisdiccionales. Remarcó que la concepción misma de la cuenca hídrica es la de unidad, en la que se comprende al ciclo hidrológico en su conjunto, ligado a un territorio y a un ambiente en particular.
Precisó que la cuenca hidrográfica es el eje de la acción a cargo del Organismo de Cuenca. Las cuencas son ámbitos físicos dentro de los cuales los distintos usos y efectos de los recursos hídricos y los demás recursos naturales son naturalmente interdependientes y por tal motivo deben ser usados y conservados de manera integrada. La regla es el tratamiento de la cuenca hidrográfica como unidad de gestión, a cargo de un Organismo de Cuenca, en contraposición al manejo sectorizado de la acción; en Argentina, se refleja como Principio Rector N º 17 de «Gestión Integrada del Recurso Hídrico», de los Principios Rectores de Política Hídrica aprobados por el COHIFE (Consejo Hídrico Federal).
La Corte resaltó que esta visión se inscribe en la evolución que ha tenido el concepto de manejo de cuencas: ha ido variando desde un enfoque orientado básicamente a la captación de agua a otros niveles más complejos, como los de protección de los recursos naturales y la mitigación del efectos de fenómenos naturales extremos, para luego pasar a los de mejora de la producción (agrícola, industrial, ganadera, minera, forestal) en forma combinada con el manejo integrado de los recursos naturales de una cuenca.
En esta línea, que compartimos ampliamente, el Tribunal expone que el «…programa de ejecución de obras debe elaborarse en el marco de la Comisión Interprovincial del Atuel Inferior (CIAI), en el entendimiento de que se trata de un organismo creado por las propias provincias interesadas, justamente para dar respuesta al conflicto. Para asegurar que ese objetivo sea cumplido, el Tribunal precisó que las provincias y el Estado Nacional deberán aportar los recursos necesarios para fortalecer institucionalmente a la Comisión Interprovincial del Atuel Inferior…”.
El Tribunal enfatizó que dicha Comisión Interprovincial es el organismo formalmente constituido por las partes a los efectos de llevar adelante las tratativas tendientes a lograr un entendimiento respecto al aprovechamiento de las aguas del río Atuel, en el marco de un federalismo de coordinación (contrario al federalismo de oposición) superador de conflictos estériles entre Estados integrantes de una sola Nación.
Los fallos mas que operativos de la CSJN, son contundentes e inapelables: ¿Qué queremos marcar con el mayor cuidado y precisión que nos resulta posible? No se puede avanzar sectorialmente, se debe conformar como primaria decisión, el comité de cuenca de los dos ríos. No solo no es suficiente lo vigente o la delegación total a las provincias con el foco sectorial en HPP. Es contrario a lo que la Corte Suprema de Justicia y la normativa constitucional y nacional vigente dispone sobre vías navegables y comercio en su armonización con la titularidad de los bienes naturales y el federalismo de concertación.
Otros puntos a tener en cuenta
B) En el año 2008 se conforma el PIECAS (4), Plan Integral Estratégico para la Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Región Delta del Paraná. Se produjeron dos documentos relevantes, “Línea de Base” y una “Evaluación Ambiental Estratégica” que deberían ser puestos en la mesa de las decisiones para no avanzar en renovados errores. El segundo, en particular, expone deberes institucionales para la máximas autoridades ambientales Nacional y Provinciales de la Cuenca que nos ocupa, significativos e imposibles de ignorar. Su Comité de Alto Nivel Técnico no funciona sistemáticamente, no tiene un reglamento operativo y no cumple funciones -por lo tanto- de comité de Cuenca en el tramo sur de la Cuenca del Plata. En esta línea, estuvo totalmente ausente del proceso decisiorio vinculado a la gestión de la HPP.
C) En la línea expuesta, en agosto de 2003, nacen los Principios Rectores de la Política Hídrica Nacional así concertados entre todas las Provincias con la Nación, en los que, entre otros principios, se acuerda:
17- Gestión integrada del recurso hídrico
La gran diversidad de factores ambientales, sociales y económicos que afectan o son afectados por el manejo del agua avala la importancia de establecer una gestión integrada del recurso hídrico (en contraposición al manejo sectorizado y descoordinado). Ello requiere un cambio de paradigma, pasando del tradicional modelo de desarrollo de la oferta hacia la necesaria gestión integrada del recurso mediante la cual se actúa simultáneamente sobre la oferta y la demanda de agua, apoyándose en los avances tecnológicos y las buenas prácticas. Asimismo, la gestión hídrica debe estar fuertemente vinculada a la gestión territorial, la conservación de los suelos y la protección de los ecosistemas naturales…”
25- Organizaciones de Cuenca
Dada la conveniencia de institucionalizar la cuenca como una unidad de gestión, se promueve la formación de ‘organizaciones de cuenca’ abocadas a la gestión coordinada y participativa de los recursos hídricos dentro de los límites de la cuenca. Las organizaciones de cuenca resultan efectivas en la coordinación intersectorial del uso del agua y en la vinculación de las organizaciones de usuarios con la autoridad hídrica. De ello se desprende el importante rol de estas organizaciones como instancia de discusión, concertación, coordinación y cogestión de los usuarios del agua; y como instancia conciliatoria en los conflictos que pudieran emerger”.
27- El Estado Nacional y la gestión integrada de los recursos hídricos
El Estado Nacional promoverá la gestión integrada de los recursos hídricos del territorio argentino observando premisas de desarrollo sustentable. Para ello proveerá criterios referenciales y elementos metodológicos que posibiliten la implementación de tal gestión por parte de los distintos ámbitos jurisdiccionales. Paralelamente apoyará la investigación científica y la formación de capacidades con el fin de mejorar el conocimiento del recurso; articulando con las distintas jurisdicciones la cooperación en los campos científico, técnico, económico y financiero destinada a la evaluación de los Recursos Hídricos y al aprovechamiento y protección de los mismos, actuando siempre en el marco de estos Principios Rectores”.
D) Revisando esta historia institucional y con la misma visión de cuenca, en diciembre de 2002 se promulga la la ley 25.688 de presupuestos mínimos ambientales para la preservación del agua, su aprovechamiento y uso racional.
La norma ambiental en su artículo 3º dispone que las cuencas hídricas como unidad ambiental de gestión del recurso se consideran “indivisible”. El artículo 4º ordena crear los comité de cuencas interjurisdiccionales.
E) Sobre fines del siglo pasado, fuimos impulsores desde organizaciones ecologistas de la cuenca sur del Plata y en la articulación liderada por la Coalición Ríos Vivos, de las «Recomendaciones del Defensor del Pueblo de la Nación”, expuestas en la Resolución Nº 04341/98, donde se recomienda a la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables de la Nación la adopción de las siguientes medidas:
1- La elaboración de un estudio de impacto ambiental integral de toda la cuenca, previo a la aprobación de los planes parciales de gestión ambiental.
2- Instar a la concreción de un Órgano de Control de los dragados que se efectúen en la cuenca del Río de la Plata independiente de ese organismo.
De los considerandos se destaca como los conceptos y valoraciones más sobresalientes, los siguientes:
Que en el nivel nacional no existe un estudio de impacto ambiental que contemple los efectos que la totalidad de los trabajos a realizarse en la cuenca del Río de la Plata puedan causar.
Que, en consecuencia, tampoco existe un Plan de Gestión Ambiental Global para todas las Hidrovías que desembocan en el Río de la Plata.
Que, pese a ello, se prevé la aprobación de Planes de Gestión Ambiental de cada tramo, por separado, en base a los estudios parciales referidos.
Que ello se ve agravado por el hecho de que para el tramo Santa Fe-Asunción se toma como base el estudio aceptado por el CIH (Comité Intergubernamental de la Hidrovía) que ha sido severamente cuestionado.
Que ello importa realizar la mayor parte del Programa Hidrovía Paraguay-Paraná sin una adecuada evaluación previa del impacto ambiental, lo que sumado a la carencia de estudios integrales del comportamiento de la cuenca impiden evaluar correctamente las modificaciones que puedan existir por los trabajos que se realizarán».
Esta resolución, con mas de veinte años de existencia, muestra la inapelable vigencia de una realidad que determina que esta misma Resolución podría hoy ser la parte, precisamente, resolutiva de una nueva y de la misma Defensoría, con fecha cierta en estos tiempos o de una Sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictada el 1 de marzo de 2021. Nada cambió, al contrario -más allá de las graves denuncias de corrupción desde el Menemismo en adelante y el hoy escándalo, público y notorio sobre el descontrol institucional del proceso HPP, que no es el foco de estas reflexiones, pero que no podemos ser ingenuos en dejar de señalar- porque precisamente esto amerita un mayor ejercicio de la ética del cuidado mutuo, por todo lo que esta en debate en la cuenca con mayor disponibilidad de agua dulce del país, la mas «productiva», poblada y centro de una diversidad cultural y biológica aún posible de preserver y recomponer.
Es que de lo que se trata, no es de debatir y decidir solo sobre una ‘vía fluvial agro-industrial-exportadora’, sino sobre algo mucho mas diverso y cargado de cultura, historias y texturas milenarias de todos los reinos de vida del agua y sus ecosistemas asociados. No tomar las decisiones sobre el marco jurídico institucional expuesto por el máximo Tribunal de la Nación, es llevarlo al conflicto social y judicial inexorablemente. Si el Presidente de la Nación vuelve con dedicación y cuidado al texto de la Encíclica ‘Laudado Sí’ citada en su Mensaje al H. Congreso de la Nación, deberá ampliamente, comprender y aplicar en sus decisiones los principios de complementariedad, prevención e incluso precaución, no solo ambiental, sino esencialmente como principios de sana política hacia una transición justa y de cuidado de los sectores mayoritariamente mas vulnerables».
Finalmente, el flamante ministro de Ambiente de la Nación Juan Cabandié, no puede “dormirse” en esta enorme temática, como sí lo hicieron sus antecesores. Tiene una responsabilidad mayor y extremadamente delicada, debe participar en todo el proceso de construcción de decisiones políticas en un ejercicio pleno y activo de la democracia ambiental y el federalismo de coordinación.
Como el Presidente expuso en el Congreso de la Nación y el ministro en la Cumbre de Cambio Climático (Madrid) “El cambio climático es una política de Estado en Argentina y buscamos que se consolide como política pública participativa, transparente y federal”. De esto precisamente se trata; que así sea.
Notas:
3- Fundación Ambiente y Recursos Naturales.
4-https://www.entrerios.gov.ar/deltasustentable/userfiles/files/1-Documento%20PIECAS%20DP.pdf
(*) Integrante de la Unidad de Vinculación Ecologista (UVE) de la Fundación La Hendija de Paraná y la Asociación Argentina de Abogados Ambientalistas.
