A Ecoa acompanha instituições que financiam o desenvolvimento por entender que seus investimentos devem seguir parâmetros de proteção ambientais e sociais rígidos. Não devem financiar obras que degradam o ambiente e tragam problemas sociais como o deslocamento de populações, situações de ocorrência comum. As prioridades de monitoramento são o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento.
A Ecoa faz parte do IDB Working Group, que é um grupo internacional de organizações da sociedade civil que monitora as ações do BID. Nos últimos anos esse grupo tem firmado e enviado várias Cartas e posicionamentos à diretoria do Banco pedindo por mais transparência nas ações e maior interlocucção com a sociedade civil.
O Grupo do Banco Interamericano de Desenvolvimento é um banco multilateral de desenvolvimento que financia projetos e programas de desenvolvimento em países da região da América Latina e do Caribe. Atualmente, é o maior banco de desenvolvimento regional do mundo, conta com 48 países membros, dentro e fora da região, representados por uma Assembleia de Governadores e uma Diretoria Executiva. O Grupo é composto pelo BID, que financia projetos do setor público, e pelo BID Invest (anteriormente conhecido como Corporação Interamericana de Investimentos), que financia investimentos do setor privado.
Recomendaciones y Comentarios de Sociedad Civil al borrador del Marco de Políticas Sociales y Ambientales (MPAS) propuesto por el BID
Presentación al Grupo Especial encargado del proceso de Modernización de las Políticas Ambientales y Sociales del BID
Acesse o documento completo aqui.
1) Se insta a que todos los documentos que acompañan al Borrador del Marco de Políticas Ambientales y Sociales (de ahora en más MPAS) propuesto por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que van a pasar por el Directorio para su aprobación sean consultados previamente a través de un proceso participativo significativo con sociedad civil. Esto incluye el Plan de Implementación y el Plan de Acción. Un sistema integral de salvaguardias está compuesto por tres componentes claves que hacen a su efectividad, los cuales deben ser consultados en su totalidad para lograr una efectiva implementación del MPAS:
● Aspecto regulatorio: Se debe aclarar cuándo va a comenzar la consulta pública respecto de las Guías de Implementación que acompañan al MPAS.
● Transversalidad (mainstreaming): Refieren a las actividades de programación, planificación, y capacitación del Banco para abordar los temas de manera estratégica. Estos elementos están en las Políticas Operacionales actuales1 pero han sido eliminados del MPAS. Se recomienda que los mismos se incluyan dentro del MPAS ya que es una herramienta mucho más fuerte que un plan de acción (donde se pretende incluirlos) para asegurar su efectiva operacionalización y cumplimiento.
● Entorno institucional propicio (incentivos, presupuesto, capacidad institucional): Hay muchos elementos de este punto que serán considerados en el Plan de Implementación de la Política. Por su importancia estratégica para definir puntos relativos a la capacidad institucional, incentivos, presupuesto, operacionalización de la política, capacitación dentro del Banco y agencias ejecutoras, el Plan debe ser consultado ampliamente.
2) La Política debe estar guiada por el principio de ‘generar beneficios’ más allá de ‘no causar perjuicios’: El MPAS no está alineado con lo establecido en el Perfil de Política donde se dispone que uno de sus principios rectores va a ser el “generar beneficios” más allá de “no causar perjuicios.” En la práctica, la aplicación de las Normas de Desempeño Ambientales y Sociales (NDAS) debe fortalecer y promover impactos sostenibles positivos para las comunidades en el terreno como así también acciones tendientes a la remediación ambiental de los deterioros generados por los proyectos financiados por el Banco. A continuación, se establecen algunos ejemplos concretos de cómo integrar al MPAS el principio de “generar beneficios”:
• Ampliar las referencias a la igualdad de acceso a los beneficios del proyecto considerando el rol que la distribución de beneficios tiene en la promoción de equidad en nuestras sociedades. • Fortalecer el rol del mecanismo de reclamación a nivel del proyecto: Debe ir más allá de un mero receptor de quejas y pase a ser un mecanismo de gobernanza social y ambiental local, que establezca sistemas de prevención de conflictos socioambientales, de monitoreo comunitario, y veedurías a cargo de las comunidades y/o organizaciones locales.
• Para todos los proyectos de Categoría A y algunos de Categoría B (esto se puede activar o acordar mejor en el concepto del proyecto) el Banco debe exigir al Prestatario que exista una instancia de monitoreo comunitario o de un tercero.
• Agregar y aclarar requerimientos de procedimiento mínimos en la NDAS1 y NDAS 10.
• Se debe fortalecer la articulación entre la NDAS 1 y la NDAS 10, debe quedar claro que ambas ND se deben aplicar a todos los proyectos que entran dentro del alcance del MPAS. • Se debe incorporar la temática de discapacidad de manera transversal en todo el MPAS: enfatizando no solo en la prevención de impactos adversos sino en garantizar concretamente acciones que establezcan la inclusión del colectivo. Se debe partir de la situación de desigualdad de oportunidades y de exclusión que enfrenta el colectivo de personas con discapacidad. Por ello, no basta con solo disponer que los proyectos ‘no causen perjuicios’ sino que se deben priorizar acciones que incluyan adecuadamente a todas las poblaciones.
3) No dilución: El nuevo MPAS en muchos aspectos representa un retroceso respecto de las Políticas Ambientales y Sociales actuales del BID y de parámetros internacionales adoptados por instituciones pares. Según el principio de “No Dilución”, el MPAS debe ser como mínimo equivalente a ellas. Asimismo, debe estar alineado y converger con los parámetros y estándares internacionales más estrictos. Desde el punto de vista ambiental, El MPAS representa un retroceso con respecto de las políticas ambientales actuales. A continuación, se ofrecen algunos ejemplos puntuales:
• La Política de Medio Ambiente y Cumplimiento de Salvaguardas actual menciona en su punto 4.7 que el BID “apoyará proactivamente a los miembros prestatarios y clientes a identificar y financiar operaciones diseñadas específicamente para (i) mejorar la gobernabilidad, el desarrollo de política y formación de capacidades institucionales de carácter ambiental (ii) revertir el deterioro ambiental: y (iii) promover la conservación y uso sostenible de los recursos naturales y sus servicios ecológicos.” Es imprescindible que esta redacción se incorpore al MPAS.
• Se observa también dilución en la falta de detalle de los requisitos y procedimientos mínimos de Evaluación de Impacto Ambiental y Social (EIAS) incluidos en el punto 4.19 de la Política actual de Medio Ambiente y Cumplimiento de Salvaguardas. Se recomienda incorporar el punto B.5 “Requisitos de la evaluación ambiental” en el MPAS. Algunos ejemplos de requisitos que se han dejado de lado o han quedado muy desdibujados en el MPAS son: a) la incorporación de los resultados de las evaluaciones ambientales en el diseño del proyecto, b) examen de alternativas en las que se incluye como opción la alternativa sin proyecto, análisis de impactos indirectos, c) acumulativos y regionales utilizando líneas de base según sea su recorrido.
• Se deben incorporar todos los componentes de transversalidad relativos a cuestiones medio ambientales3 de la Política actual de Medio Ambiente y Cumplimiento de Salvaguardas.
• El MPAS debe incluir explícitamente el concepto de impactos transfronterizos, mencionando que se identificarán y abordarán desde el principio del ciclo de proyecto, tal cómo está en la redacción del punto B8 de la Política actual de Medio Ambiente y Cumplimiento de Salvaguardas. Esta sección ha sido eliminada del MPAS y dichos impactos son sólo mencionados tangencialmente dentro de las NDAS.
4) Lista de Exclusión: El MPAS debe incorporar lista de exclusión con actividades que son inconsistentes con los compromisos de sustentabilidad ambiental y social del BID y los objetivos del MPAS. Otras instituciones pares han adoptado listas de exclusión como políticas autónomas o a través de su incorporación en sus respectivos Marcos de Políticas. No tener una lista de exclusión en este momento dada la creciente emergencia climática incrementa los riesgos de comenter serios errores y dañar la imagen del Banco.
El BID corre el riesgo de quedar atrás de sus instituciones pares si no desarrolla una lista de exclusión. Entre las actividades principales que deberían ser incluidas en la lista de exclusión se encuentran: a) Minería de carbón térmico y centrales eléctricas a carbón; y b) Proyectos de desarrollo de exploración y producción petrolífera, junto con su infraestructura asociada, y actividades que resulten en la destrucción de áreas de Alto Valor de Conservación (HCV), c) Fracking, d) Cualquier actividad que resulte una forma dañina o sea explotadora o implique trabajo forzado o trabajo infantil. La lista de la Corporación Financiera Internacional (IFC) ofrece un buen punto de partida, incluyendo bosques húmedos tropicales primarios. La lista de “actividades excluidas de préstamos del Banco Europeo de Inversiones (EIB)”, es menos específica pero más completa.
Otras iniciativas de financiamiento responsable (por ejemplo, la Lista de Exclusión Armonizada de la EDFI) han suplementado estas áreas, para excluir el financiamiento de centrales eléctricas a carbón, carbón térmico, exploración y producción petrolera, junto con su infraestructura y actividades asociadas, y actividades que resulten en la destrucción de áreas de Alto Valor de Conservación.
5) Supervisión e Implementación
• Se debe evitar la flexibilidad y ambigüedad de lenguaje en esta sección para evitar discrecionalidad e incumplimiento. Esta sección está permeada de lenguaje ambiguo, por ejemplo, hace uso excesivo de expresiones tales como: “de ser apropiado”, “podría requerir”, “de ser necesario”, “si el Prestatario no cumple con los compromisos Ambientales y Sociales, el BID puede abstenerse de financiar al Prestatario […] si el Prestatario no logra restablecer el cumplimiento, el BID puede ejecutar a su discreción soluciones”, “cumplir los estándares del MPAS en un modo y plazos aceptables para el Banco”, etc. Es problemático porque la ambigüedad del lenguaje abre la puerta a diferentes interpretaciones, incluyendo incumplimientos y faltas graves. Asimismo, impide establecer exigencias claras a los Prestatarios y también responsabilidades del propio Banco.
• En lenguaje debe ser fortalecido para dejar en claro que el Banco es responsable por monitorear y supervisar el cumplimiento de las NDASs de los proyectos de conformidad con las políticas del BID, las especificaciones de los acuerdos legales y otros acuerdos relevantes.
Asimismo, el BID debe aclarar cómo abordará el incumplimiento de salvaguardias. Este punto es particularmente relevante en función de la Evaluación de Salvaguardias de OVE (2018): “El análisis documental de OVE reveló que la calificación del desempeño en materia de salvaguardias en cerca de un tercio de los proyectos resultaba cuestionable. Incluso en situaciones de incumplimiento, los proyectos se calificaron como satisfactorios o parcialmente satisfactorios en función de la expectativa de que las deficiencias se corregirían. Los asuntos relacionados con la idoneidad y frecuencia de las calificaciones del desempeño en materia de salvaguardias también ponen en duda la fiabilidad de los informes globales sobre el desempeño en materia de salvaguardias en los marcos de resultados corporativos del Banco” (página 33). OVE sostiene que algunos proyectos del Banco son cerrados sin una calificación satisfactoria en el desempeño en materia de salvaguardias, y que el incumplimiento no es tratado en un tercio de los proyectos. El Banco debe establecer un mecanismo claro para monitorear y denunciar el desempeño en materia de Salvaguardias.
• Para solucionar este vacío, el MPAS debe desarrollar y especificar procedimientos y criterios para detallar cuándo y bajo qué condiciones el BID aplicará medidas correctivas a un Prestatario que no cumple con las salvaguardias. Las medidas correctivas pueden variar de una mayor asistencia y supervisión, retraso en los desembolsos hasta que el Prestatario cumpla, hasta el retiro de financiamiento por parte del BID.
Estas medidas correctivas deben quedar descriptas en el acuerdo legal. Esto es particularmente significativo en relación al reporte de OVE: “El BID no lleva a cabo un seguimiento y una documentación sistemáticos del desempeño y los resultados obtenidos en la implementación de salvaguardias en todas las operaciones que financia. Las políticas del BID no exigen de manera uniforme que los prestatarios informen sobre el desempeño en materia de salvaguardias. Sumado a la limitada supervisión de salvaguardias, ello significa que el BID no posee un panorama claro de qué tan adecuado es el desempeño en materia de salvaguardias en la cartera de operaciones que financia, qué resultados se logran mediante la implementación de las mismas y si las políticas alcanzan sus objetivos” (página 34).
Por ejemplo, el punto 3.5 sobre “Evaluación y Gestión de Riesgos e Impactos Ambientales y Sociales” requiere que los Prestatarios realicen una evaluación ambiental y social de las operaciones en conformidad con el NDAS 1, y que preparen e implementen proyectos para que cumplan los requisitos “de una manera y en un plazo que sean aceptables para el Banco” (usa esta expresión dos veces). Esta expresión no le permitirá fácilmente al Banco realizar un seguimiento sistemático.
Además, no ilustra de manera explícita ninguna acción correctiva y/o obligación en caso de que el proyecto incluya instalaciones existentes o actividades que al momento de su aprobación por el BID no cumplen los requisitos de las NDAS. Otro ejemplo es el punto 3.6, la cláusula es demasiado vaga y no está claro qué tipos de instrumentos utilizará el BID para evaluar la pertinencia y la capacidad organizacional del Prestatario. Por ejemplo, el Banco podría establecer obligaciones específicas por año, por desembolso, a medio término, y al cierre.
• Se debe aclarar que un proyecto no se considera acabado hasta que se hayan implementado las medidas y acciones estipuladas en el acuerdo legal. Por ejemplo, el MAS del BM (punto 56) aclara esto de manera explícita: “Si en la evaluación que el Banco realiza en el momento de la finalización del proyecto se establece que tales medidas y acciones no se han implementado en forma completa, el Banco determinará si se requieren otras medidas y acciones, como continuar con la supervisión y el apoyo a la ejecución.”
• Se recomienda aplicar el Principio de proporcionalidad, agregar sugerencia en corchete: “El grado y la modalidad del seguimiento y supervisión de proyectos por el BID con respecto al desempeño ambiental y social [serán proporcionales a los posibles riesgos e impactos sociales y ambientales]” en vez de “variarán de acuerdo con los posibles riesgos e impactos ambientales y sociales de cada operación.”
• El BID debe establecer que de forma clara que ayudará a los Prestatarios en la ejecución y el desempeño ambiental y social del proyecto. Por ejemplo, el Marco Ambiental y Social del BM (para. 57) establece explícitamente que: “El Banco prestará asistencia para la ejecución en relación con el desempeño ambiental y social del proyecto, lo que incluirá examinar los informes de seguimiento del Prestatario respecto del cumplimiento del proyecto con los requisitos del acuerdo legal.”
• Art. 3.8: El MPAS debe requerir que los Prestatarios aseguren para todos los proyectos Categoría A y algunos proyectos Categoría B (esto se puede activar o acordar mejor en el concepto del proyecto) el Banco debe exigir al Prestatario que exista una instancia de monitoreo comunitario o de un tercero, monitoreo de terceros, independientes o monitoreo comunitario, el cuál debe ser establecido para complementar y evaluar en la supervisión y monitoreo. En vez de simplemente sugerir hacerlo “Según las circunstancias específicas del proyecto y teniendo en cuenta la naturaleza de los riesgos ambientales y sociales”
• La supervisión y el monitoreo realizado por el Banco sobre amenazas contra líderes comunitarios y personas defensoras de los Derechos Humanos en riesgo deben ser constantes. Los líderes comunitarios no deben ser dejados en posición de mayor vulnerabilidad, particularmente, pero sin limitarse a contextos de espacio cívico restrictivo. Deben poder apoyarse en el Banco para escrutar cualquier aspecto del proyecto o para hacer seguimiento de cualquier acto de represalias cometido contra ellos.
6) Mecanismo de Reclamación y Rendición de Cuentas
• Debe requerirse a los Prestatarios que provean a las personas afectadas por el proyecto con información sobre MICI: El MPAS debe revisar todas las provisiones (NDAS 1, para.29, 35; NDAS 2, para.21, y NDAS 10) que le indican a los Prestatarios crear y brindar información sobre el mecanismo de reclamación del Prestatario y agregar que se solicite al Prestatario proveer a las personas afectadas por el proyecto con información sobre MICI también. Estas provisiones fallan en requerir la diseminación de información sobre MICI. MICI brinda un rol institucional crítico en la evaluación del rendimiento ambiental y social del BID y en la promoción del aprendizaje continuo y mejora institucional. Sin embargo, el MICI no logrará cumplir este importante rol si las personas afectadas por el proyecto no están al tanto de la existencia del mismo y, por lo tanto, no pueden elevar sus preocupaciones al MICI.
• El MPAS debe requerir que el Prestatario diseñe e implemente el Mecanismo de Reclamación a nivel del proyecto en base en el Principio 31 “Criterios de Eficacia de los Mecanismos de Reclamación extrajudiciales” de los Principios Rectores sobre Empresas y Derechos Humanos de la ONU. En el MPAS, el diseño e implementación del Mecanismo de Reclamación del Prestatario es a discreción del mismo. Aparte de indicar que los Mecanismos de Reclamación del Prestatario hagan un registro de las respuestas a todos los reclamos disponibles públicamente y que acepten reclamos anónimos (MPAS10, Art. 28), el MPAS brinda poca guía concreta sobre cómo estructurar u operar un mecanismo de reclamación efectivo. El MPAS debe establecer que los Prestatarios establezcan Mecanismos de Reclamación a nivel de proyecto que sean legítimos, accesibles, culturalmente apropiados, predecibles, equitativos, transparentes, compatibles con los derechos, que prevengan, reporten y respondan a las represalias, y sean una fuente de aprendizaje continúo basado en el compromiso y el diálogo. La adherencia a estos principios es clave para crear un mecanismo de reclamación efectivo.
• Un Mecanismo de Reclamación efectivo debe ir más allá de ser mero receptor de quejas y pasar a ser un mecanismo de gobernanza social y ambiental local, que establezca sistemas de prevención de conflictos socio ambientales y estén preparados para ofrecer soluciones en el terreno, que fomenten prácticas de monitoreo comunitario, y/o veedurías a cargo de las comunidades y/o organizaciones locales. Se recomienda que se promueva que los mecanismos de reclamación sean manejados y gestionados por representantes de las comunidades en el terreno.
• Asimismo, se recomienda aclarar que los mecanismos de reclamación deben considerar el uso de formatos accesibles para las diferentes necesidades físicas, sensoriales y/o cognitivas.
7) Derechos Humanos y represalias: Hay avances respecto en el MPAS, pero es insuficiente en comparación a parámetros internacionales relativos a Derechos Humanos y defensores/as ambientales y sociales. Por ejemplo, el MPAS indica “respetar las normas de derechos humanos reconocidas internacionalmente.” Pero, en el pie de página lo limita arbitrariamente a las normas dispuestas en “la Declaración Internacional de Derechos Humanos [Carta Internacional] y la Declaración de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo.” Es necesario incluir y mencionar explícitamente el Acuerdo de Escazú8 así como también la Declaración de Naciones Unidas sobre Derechos al Desarrollo, la Convención Americana de Derechos Humanos y a las normas y jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, y la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.
El compromiso con los Derechos Humanos debe quedar claro a nivel transversal del MPAS. Los derechos humanos aparecen como un mero compromiso, pero no están integrados de manera efectiva y transversal en el MPAS. Para reforzar esta limitación, se recomienda:
• En el análisis de la debida diligencia ambiental y social (Art. 3.8) agregar consideraciones relativas a los Derechos Humanos y represalias en especial en contextos de espacio cívico restringido.
• Para la evaluación y gestión de riesgos e impactos ambientales y sociales se deben agregar y establecer explícitamente el uso de las siguientes herramientas: Evaluación del impacto en Derechos Humanos, Evaluación del espacio cívico, Evaluación de riesgos de represalias o retaliación en grupos marginados, potencialmente afectados y/o grupos que se oponen al proyecto.
• Integrar y aplicar un compromiso de tolerancia cero a las represalias en el MPAS. El BID debe seguir los pasos del IFC (2018), y recientemente del Banco Mundial (2020) para tomar un compromiso político contra las represalias. Dichos compromisos deben ser comunicados desde el inicio de un proyecto al Prestatario y debe ser reiterado periódicamente según sea necesario. También deben estar respaldados con pautas de acciones concretas que deberán tomarse en respuesta a las represalias, cuando se materialicen. EL BID ha producido un reporte con Herramientas Prácticas para Mecanismos de Rendición de Cuentas Independientes sobre Medidas para Abordar el riesgo de represalias en el Manejo de Demandas (2019), invitamos al BID a incorporar las recomendaciones producidas en esta política.
