Neste texto, analisamos a Política de Responsabilidade Socioambiental (PRSA) do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), em termos de sua aplicação prática em empreendimentos financiados pelo banco, com destaque para grandes projetos de infraestrutura nos setores de transporte e energia. Nesta análise, procuramos avaliar a efetividade da PRSA, considerando como questões fundamentais a transparência, a participação cidadã, o pleno respeito aos direitos humanos, a valorização da diversidade cultural e a sustentabilidade ambiental.
A Política de Responsabilidade Socioambiental (PRSA) do BNDES tem se revelado insuficiente na gestão de riscos e impactos socioambientais de empreendimentos por ele financiados. Essa realidade se revela especialmente alarmante no caso de megaprojetos de infraestrutura em regiões social e ambientalmente complexas. As recentes experiências do BNDES na região amazônica, por exemplo, têm evidenciado que o banco não está preparado para lidar com elevados riscos e impactos que grandes empreendimentos provocam numa região com características únicas de diversidade e vulnerabilidade socioambiental, o que ressalta a necessidade urgente de uma profunda revisão de políticas e instrumentos, objetivando o seu aprimoramento.
A participação do BNDES na viabilização financeira de projetos polêmicos que são recorrentemente questionados na justiça por violações dos direitos humanos e da legislação ambiental vem demonstrando a impotência de sua PRSA tanto para avaliar os riscos socioambientais, evitando o apoio para empreendimentos temerários, como para acompanhar eficientemente a gestão de riscos e impactos socioambientais envolvidos nos empreendimentos que o banco decide apoiar. Problemas trabalhistas, violação de direitos indígenas e passivos socioambientais associados a expressivos aumentos sucessivos nos custos de empreendimentos e atrasos em seus cronogramas são elementos comuns a megaprojetos financiados pelo BNDES nos últimos anos, a exemplo das Usinas Hidrelétricas (UHE) de Jirau, Santo Antônio e Belo Monte.
No caso do Complexo Hidrelétrico Belo Monte, beneficiado pelo maior pacote de financiamento da história do BNDES na modalidade de ‘Project Finance’, totalizando R$ 25,4 bilhões, cabe ressaltar que o empreendimento encontra-se atualmente com um cronograma de obras atrasado em 14 meses. O atraso acaba por comprometer os prazos de entrega de energia, conforme contrato de concessão entre a ANEEL e Norte Energia, assim como o pagamento dos empréstimos do BNDES, o implica em graves consequências para o banco e o Tesouro Nacional.
Segundo o beneficiário do financiamento do BNDES, o consórcio concessionário Norte Energia S.A., os atrasos da obra são decorrência de demoras na obtenção de licenças ambientais, de decisões judiciais que ordenaram sua paralisação ainda em fase cautelar, de greves trabalhistas, e de reincidentes protestos das populações atingidas como indígenas, ribeirinhos e pescadores. Na realidade, além de falhas na análise prévia dos riscos de construção, os principais problemas que levaram aos atrasos do empreendimento têm a ver precisamente com o descumprimento de cláusulas de responsabilidade socioambiental de sua instalação e com a incapacidade do beneficiário e do próprio banco em gerenciar riscos socioambientais do mesmo. O descumprimento de condicionantes de licenças ambientais tem sido detectado pelo Ibama desde o inicio da implantação da usina, gerando apenas tímidas sanções administrativas. Todos esses problemas têm sido negligenciados pelo BNDES na sua atuação em Belo Monte. No que se refere à PRSA do banco, são questões subdimensionadas ou sequer contempladas na sua formulação e implementação.
A atual politica de responsabilidade socioambiental do BNDES não foi capaz de identificar e equacionar adequadamente os riscos socioambientais de Belo Monte, nem durante sua fase de análise prévia e tampouco ao longo de sua execução e acompanhamento do financiamento pelo banco. Ao aprovar a concessão do financiamento, a diretoria do banco subestimou os problemas desse megaempreendimento, como aqueles relativos a violação de direitos indígenas. Se tais problemas ocorrem em um caso que deveria ser exemplo de aplicação da PRSA do BNDES, então o que podemos esperar de sua aplicação e eficiência para outros casos de menor visibilidade?
Na estruturação dos contratos de empréstimo para empreendimentos, observa-se sérias fragilidades, como a falta de atrelamento de desembolsos para as obras da barragem ao cumprimento de um plano de ação para a gestão de riscos e a mitigação e compensação de impactos socioambientais, assim como a adoção de um conceito excessivamente limitado de “regularidade ambiental”, descrito a seguir. No que se refere ao acompanhamento da execução de projetos, no caso de Belo Monte, ficou evidente que a adoção de uma “auditoria socioambiental independente” pelo BNDES, que serviria de mecanismo de monitoramento adicional , se revelou absolutamente insuficiente para permitir um real controle de seus impactos socioambientais, inclusive pela ausência de transparência de seus resultados.
Entre os temas mais problemáticos da atuação do BNDES estão o desconhecimento das caraterísticas dos territórios e das populações onde os empreendimentos por ele apoiados se instalam. A facilidade do banco para se comunicar com grandes empreiteiras, contrasta com a incapacidade do BNDES para dialogar com as populações atingidas, como indígenas, quilombolas, ribeirinhos. ‘beiradeiros’, pescadores, seringueiros e caboclos. Tipicamente, trata-se do contingente de populações atingidas por obras financiadas pelo BNDES na região amazônica, onde o banco pretende ampliar a sua atuação durante os próximos anos.
Está claro para as organizações da sociedade civil que acompanham a atuação do BNDES que sua política de responsabilidade socioambiental precisa ser restruturada e adaptada aos desafios que caracterizam a sua atuação como banco publico de desenvolvimento. Por um lado, há problemas de aplicação de normas e diretrizes em vigor que dificultam a sua eficácia, onde existe significativo espaço para o aprimoramento daquilo que já está institucionalizado – como é o caso da política de transparência do BNDES e da aplicação da Lei de Acesso a Informação. Mas, por outro lado, está ficando cada vez mais claro que o banco precisa adotar instrumentos e medidas adicionais para a avaliação e gerenciamento de riscos e impactos socioambientais, que incluem a estruturação de espaços efetivos de interlocução com populações diretamente impactadas e com organizações da sociedade civil que atuam em prol dos direitos humanos e do meio ambiente.
Assim, está na hora de fazer um balanço dos conflitos socioambientais nos quais o banco está envolvido, identificando o grau de efetividade e limitações de seus instrumentos e reconhecendo inconsistências entre o discurso da atual política de transparência e responsabilidade socioambiental e a pratica concreta durante a analise e o acompanhamento de empreendimentos.
Os problemas estruturais da atual PRSA podem ser resumidos em dois pontos principais, detalhados a seguir:
I – a fragilidade dos mecanismos de análise de riscos e de acompanhamento de obrigações socioambientais de empreendedores;
II – a ausência de espaços de efetivo controle social das operações financiadas pelo BNDES, evidenciada pela falta de transparência de informações de interesse público, e na carência de mecanismos de interlocução direta com as populações impactadas.
2. A precariedade dos mecanismos de análise e acompanhamento das obrigações socioambientais.
A principal ferramenta do BNDES para a aplicação da sua PRSA são procedimentos internos de avaliação de risco e de análise socioambiental de
beneficiários e de empreendimentos.
Segundo a informação publicada no site do banco, para a concessão de apoio financeiro, o BNDES observa ‟as legislações aplicáveis; as normas setoriais específicas; a política de responsabilidade social e ambiental do beneficiário; a regularidade ambiental; o risco ambiental do empreendimento; além das práticas socioambientais que elevem o patamar de competitividade das organizações e dos setores econômicos e contribuam para a melhoria de indicadores sociais e ambientais não só dos empreendimentos, mas também do país”.
2.1. Utilização de conceito insuficiente de “Regularidade Ambiental”
Na aplicação de sua política de responsabilidade socioambiental, o BNDES tem adotado um conceito de regularidade ambiental limitado e insuficiente.
Essencialmente, tal conceito, utilizado para fins de aprovação de empréstimos e liberação de recursos financeiros, limita-se a duas exigências:
I – a existência formal de uma licença ambiental, concedida por órgão licenciador,
II – a ausência de decisão judicial com trânsito em julgado que impeça a continuação da obra ou que condene o beneficiário por crime ambiental.
No primeiro caso, a simples comprovação da existência de uma licença ambiental em vigor desconsidera questões fundamentais, como a existência de procedimento administrativo e aplicação de sanções pelo órgão licenciador, em decorrência do grave descumprimento de condicionantes de licenças e outras responsabilidades socioambientais. A vulnerabilidade do IBAMA e outros órgãos responsáveis a pressões políticas para não aplicar sanções administrativas e/ou suspender licenças ambientais, mesmo em situações de grave descumprimento de condicionantes obrigatórias, é evidente e ressalta ainda mais a insuficiência do conceito de “regularidade ambiental” do BNDES.
Ademais, preocupa a ambiguidade da posição do BNDES dentro de seu conceito de “regularidade ambiental”, sobre a concessão de “licenças de instalação parcial” por órgãos licenciadores como o IBAMA, na ausência de cumprimento de condicionantes da licença prévia que devem antecipar a LI, como reflexo dos interesses de empreendedores em acelerar o início de obras, contando com recursos do BNDES. Neste caso, a informação solicitada e considerada pelo BNDES (existência de uma licença em vigor, mesmo parcial) é certamente insuficiente para que este possa avaliar o grau de risco e a conformidade legal de um projeto financiado.
No que se refere a processos judiciais, o BNDES se limita a exigir que o beneficiário do crédito comprove que não há decisão judicial transitada em julgado que impeça a continuidade das obras ou que o condene por cometimento de crime ambiental. Essa tímida exigência ignora as ilegalidades cometidas pelo empreendedor quando estas não chegam a incidir em cometimento de crime, tais como infrações ambientais administrativas ou ilegalidades procedimentais no licenciamento ambiental. Além disso, ignora-se uma realidade extremamente grave na atuação do Judiciário perante grandes empreendimentos financiados pelo BNDES. Dentre as inúmeras ações judiciais propostas pelo Ministério Público e associações civis em casos de grandes hidrelétricas recentemente construídas ou em construção, como Santo Antônio, Jirau, Belo Monte e Teles Pires, concernentes a violações dos direitos humanos e da legislação ambiental ao longo do planejamento, licenciamento e implantação dos empreendimentos, nenhuma delas chegou à fase final de trânsito em julgado.
Isso pode ser atribuído à lentidão do funcionamento da máquina judiciária no Brasil, mas também a mecanismos processuais explorados pelo Poder Executivo para atrasar ações e retirar a eficácia de eventuais decisões contrárias. Destaca-se o instrumento processual da “Suspensão de Segurança”. Com origens no regime autoritário, esse instrumento permite que presidentes de tribunais suspendam monocraticamente, a pedido do Executivo, decisões liminares e de mérito sobre violações de direitos humanos e da legislação ambiental, até o trânsito em julgado das ações, sob alegação de uma suposta ameaça à “ordem social e econômica” se a instalação do empreendimento não seguir ininterruptamente. Essa realidade é ignorada pelo BNDES, que aprovou o financiamento de Belo Monte, maior de sua história, enquanto ao menos cinco decisões judiciais contrárias ao andamento do licenciamento ambiental da obra tinham seus efeitos anulados pelo uso do referido instrumento processual.
O conceito limitado e insuficiente de “Regularidade Ambiental” do BNDES, que desconsidera os graves problemas citados acima, é aplicado em todo ciclo de projetos: na fase inicial de enquadramento e analise previa de viabilidade para subsidiar a tomada de decisões sobre a aprovação de financiamentos, na definição de exigências ambientais a serem incluídos em contratos de empréstimo, e no monitoramento e acompanhamento de empreendimentos.
2.2. Fase Inicial de Análise de Projetos
O perfil das informações que o banco utiliza para avaliar os referidos critérios é descrito no roteiro de Consulta Prévia e na pesquisa cadastral do beneficiário, que incluem a verificação de apontamentos referentes a trabalho análogo a escravo (consulta aos dados do Ministério do Trabalho e Emprego) e a crimes ambientais. A nosso ver, estas duas ferramentas têm se demonstrado insuficientes e ineficazes para a coleta de informações pertinentes para o atendimento dos princípios e diretrizes da política socioambiental do BNDES.
Em primeiro lugar, a grande maioria das informações solicitadas pelo BNDES na carta de Consulta Prévia são auto declaratórias. Isso significa que o cliente interessado na concessão do empréstimo é a principal fonte das informações coletadas. Esta situação impõe, em respeito ao dever de diligência que possui ao estar na condição de ente financiador de projetos potencialmente impactantes, que o banco procure outras fontes de informação relativas aos mesmos fatos, para poder realizar sua análises de risco socioambiental de forma consistente.
Ademais, informações fundamentais para avaliar as condições socioambientais de clientes e empreendimentos deixam de ser levantadas e analisadas, e podem ser deliberadamente omitidas. As informações solicitadas não sempre são suficientes, pertinentes ou idôneas para atender aos princípios da PRSA do BNDES, principalmente quanto ao ‟respeito aos direitos humanos e combate e repúdio a toda prática de atos que importem em qualquer tipo de discriminação ou violação de direitos” e à ‟atuação proativa e alinhada com as normas e políticas públicas brasileiras e observância de normas internacionais de comportamento”.
2.2.1. Informações fundamentais que não são solicitadas, nem verificadas
Entre as informações omitidas nos cadastros solicitados é importante destacar aquelas relativas à verificação da ausência de sobreposição das supostas propriedades de empreendedores com terras indígenas, ou territórios de comunidades tradicionais como quilombolas ou extrativistas. Em nenhuma parte da Carta de Consulta é solicitada informação que verifique essa questão essencial, o que tem facilitado a aprovação pelo banco de financiamentos para empreendimentos localizados no interior de terras indígenas, ou nas suas proximidades, sem considerar seus impactos socioambientais.
É o caso de usinas sucroalcooleiras envolvidas na exploração irregular de terras indígenas da etnia Guarani no estado de Mato Grosso do Sul, cuja regularização é reivindicada de longa data. Uma parte das terras do povo Guarani foi ocupada irregularmente por plantações de cana. A maior e mais conhecida delas é a terra denominada Guyraroká, no município de Caarapó (MS), onde fazendeiros ocupantes arrendam terras para a Raizen/Nova América, usina pertencente ao grupo Cosan/Shell. O outro caso é o da terra indígena Jatayvary, no município de Ponta Porã (MS), ocupada por cinco fazendas que arrendam um total de 712,2 hectares para a usina Monte Verde. Até meados de 2011, as usinas financiadas pelo BNDES utilizavam a cana produzida ilegalmente nestas terras indígenas. Esta situação de ilegalidade apenas foi revertida a partir da atuação do Ministério Público Federal.
Evidentemente, esse tipo de empreendimento, marcado por ilegalidades, deve ser descartado pelo BNDES logo numa fase inicial de triagem de propostas de projetos. Bastaria uma melhor qualificação da carta de consulta, com a verificação de informações declaradas pelo interessado sobre a situação fundiária e da existência de conflitos sobre direitos de acesso aos recursos naturais, inclusive em consulta com a FUNAI. Outro exemplo que ilustra bem esta situação, de particular relevância para a política socioambiental do BNDES, é a necessidade de verificar o atendimento à legislação brasileira e acordos internacionais, dos quais o Brasil é parte, referente aos direitos de povos indígenas, quilombolas e comunidades tradicionais.
Por exemplo, a Convenção 169 da OIT, ratificada e incorporada à legislação brasileira em 2004, mediante Decreto no 4.887/2003, estabelece, entre outras obrigações, a necessidade de processo de consulta livre, prévia e informada (CLPI) junto a povos indígenas e outras populações tradicionais sobre decisões administrativas capazes de afetar seus direitos. Até o momento, o BNDES não possui uma política clara sobre a necessidade de CLPI e sua inserção no processo de enquadramento e análise de projetos, o que é particularmente grave no financiamento de grandes empreendimentos nos setores de transporte ou energia.
Entre os casos analisados encontra-se o projeto de implantação de rodovias estaduais no Estado de Mato Grosso denominado “Mato Grosso Integrado, Competitivo e Sustentável” que conta com apoio financeiro do BNDES de R$ 1.416.670.000,00 (um bilhão, quatrocentos e dezesseis milhões, seiscentos e setenta mil reais) objetivando investimentos em ampliação e melhoria da infraestrutura viária constantes do Programa. A operação foi contratada na modalidade indireta não automática, tendo como agente financeiro intermediário o Banco do Brasil S.A. O programa Mato Grosso Integrado prevê a implantação de dezenas de trechos rodoviários no entorno de terras indígenas no Estado de Mato Grosso; não obstante, não existe evidência de realização efetiva de processos de consulta aos povos afetados pelas rodovias financiadas pelo BNDES.
Em questionamento ao Banco realizado através do Sistema de Informação ao Cidadão do Governo Federal, sobre quais os mecanismos aplicados pelo banco para verificar o cumprimento da legislação indigenista por parte do beneficiário de empréstimo, o BNDES limitou-se a informar que “no que diz respeito à verificação de cumprimento pelo Estado do Mato Grosso do art. 6o da Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho, o questionamento deve ser formulado à FUNAI ou diretamente ao Beneficiário Final, haja vista se tratar, repisa-se, de matéria de competência daquela Fundação Federal”. A ausência de resposta neste caso deixou clara a inexistência de mecanismos ou indicadores aplicados pelo BNDES para a verificação da aplicação desta legislação particular no caso de projetos que impactem povos indígenas, quilombolas ou outras comunidades tradicionais. Observa-se situações semelhantes no caso do financiamento de grandes hidrelétricas como as UHEs Belo Monte e Teles Pires, onde o BNDES desconsiderou ilegalidades associadas à falta de consulta livre, prévia e informada junto a populações indígenas e ribeirinhas gravemente ameaçadas e posteriormente atingidas.
Não se trata de atribuir ao Banco o papel de realização da Consulta Livre, Prévia e Informada, ou de exigir que este cumpra um papel de regularização fundiária que não é seu, mas de exigir a atuação do Banco como um indutor de investimentos comprometidos de fato com o cumprimento da legislação socioambiental brasileira através de mecanismos eficientes de verificação do cumprimento da legislação vigente em todos os grandes financiamentos. Avanços já alcançados pelo Banco como a criação de regras específicas para o ramo da pecuária, frequentemente acusado de violações socioambientais, como desmatamento e trabalho escravo, poderiam servir de boas práticas a serem adaptadas ao caso de terras indígenas e da necessidade de CLPI.
2.2.2. Informações solicitadas e verificadas de forma insuficiente
Um outro fato que causa estranheza é que o Banco, ao financiar diversos empreendimentos numa única região, não exige qualquer análise sobre os impactos cumulativos e sinérgicos causados pela sua implantação conjunta. Dois exemplos são bastante significativos para ressaltar a necessidade de um olhar integrado e estratégico sobre estas ações.
O primeiro deles se remete a situação alarmante de construção de Usinas Hidrelétricas e Pequenas Centrais Hidrelétricas na Bacia do Alto Paraguai (BAP), onde se localiza a porção brasileira do Pantanal, região de grande relevância ecológica e socioeconômica, declarado como Patrimônio Nacional pela Constituição Federal de 1988 e como Patrimônio Natural da Humanidade e Reserva da Biosfera pela UNESCO em 2000, incluindo também sítios da Convenção de Ramsar da qual o Brasil é signatário desde
1996. Pois, só na BAP hoje estão em funcionamento, entre UHE e PCHs, 44 empreendimentos.
Se incluirmos os projetos em fase de construção, estudo ou em conclusão de inventário, o número de aproveitamentos hidroenergéticos chega a 91. São no total 135 usinas de grande, médio e pequeno porte que causarão danos ambientais, sociais e econômicos irreparáveis, sendo que muitas são financiadas pelo BNDES. Não houve, nos respectivos procedimentos de licenciamento ambiental, a produção de qualquer estudo a respeito dos impactos desses empreendimentos como um todo. O outro exemplo se concentra no setor sucroalcooleiro, mais especificamente na bacia do rio Ivinhema. A sub bacia tem uma área de 4,64 milhões de hectares, o que corresponde a 5,27% dos 88 milhões da bacia rio Paraná em território brasileiro. Esta localizada inteiramente no estado de Mato Grosso do Sul, fazendo divisa com o Paraguai a Oeste e com os Estados de São Paulo e Paraná a Leste e Sul.
Tem como principal característica o fato de sua parte alta ser uma das principais produtoras de grãos do país devido à alta qualidade de seus solos, suas características climáticas e o relevo plano em sua maior parte. Soma-se a estes fatores ambientais a existência de boa infraestrutura de transporte e de energia elétrica. Razões pelas quais atraiu 16 das 23 unidades sucroalcooleiras que hoje existem no Estado de MS. Os problemas causados por estes empreendimentos vão desde o aumento populacional e de migrantes na região, o que reflete automaticamente nos serviços hospitalares, escolar e habitacional, até problemas relacionados a mercado imobiliário, fim da agricultora familiar em alguns municípios, aumento da violência, prostituição, competição por terras agricultáveis com o setor de grãos e vários outros.
Para ter acesso à integra do estudo que explora de forma ampliada estas questões acesse: Impactos dos Investimentos do BNDES na Dinâmica regional dos Países da Bacia do Prata
Outro caso muito preocupante ocorre na bacia do Tapajós, onde o BNDES tem aprovado recentemente empréstimos para uma série de usinas hidrelétricas – começando com três UHEs no Rio Teles Pires e diversas PCHs no Rio Juruena – e ao mesmo tempo para a implantação de uma hidrovia de grãos entre Miritituba e Vila do Conde, na ausência de análise de impactos cumulativos e sinérgicos entre esses e outros empreendimentos, localizados no coração da Amazônia Brasileira.
Nestes três casos, como em vários outros, é impossível que cada empreendimento seja olhado e os impactos calculados como se fossem únicos. Existe um acúmulo de impactos que precisam ser analisados de forma sistemática e integrada para o bem estar da região em desenvolvimento e não como hoje é feito, especificamente por planta industrial que está sendo instalada. Outro exemplo relevante para compreender as limitações da análise prévia do Banco é o caso das aprovações de dois empréstimos ponte (totalizando R$ 2,9 bilhões) que deslancharam, de forma irreversível, a implantação da UHE Belo Monte, apesar de explícitos problemas socioambientais da beneficiária do empréstimo. Para os dois empréstimos, o BNDES dispensou a análise prévia de riscos socioambientais e de viabilidade econômica, contrariando normas do setor bancário: Resolução no. 2.682/99 do Conselho Monetário Nacional sobre classificação de risco e Circular BACEN no 3547 de 07/07/2011, sobre cálculo de risco, inclusive de danos socioambientais (IV, §2o). No caso do segundo empréstimo ponte, o BNDES afirmou que tal responsabilidade de análise socioambiental deveria ser do agente financeiro intermediário, a Caixa Econômica Federal.
Na época de aprovação do segundo empréstimo ponte para a UHE Belo Monte (fevereiro de 2012), as inadimplências da beneficiária do empréstimo, a Norte Energia S.A., chegaram a tal grau de reincidência e gravidade que motivaram a imposição de multa de R$ 7 milhões pelo Ibama em 15 de fevereiro de 2012. Entre os motivos que justificaram a imposição da sanção estava o fato do Ibama ter verificado que a Norte Energia tinha apresentado informação inverídica nos relatórios apresentados à autarquia, além de, no plano mais geral, ter descumprido condicionantes das licenças ambientais, inclusive quanto à preparação e aplicação do Projeto Básico Ambiental (PBA). A nosso ver, o caso do financiamento de Belo Monte expõe uma das principais limitações da atual política socioambiental do BNDES, conforme destacado acima, que limita a verificação da regularidade ambiental ou ocioambiental dos empreendimentos à manutenção formal da vigência das licenças ambientais e ausência de decisões judiciais com trânsito em julgado. Nesse contato, o BNDES utiliza, como base principal de informação, auto declarações dos próprios beneficiários dos empréstimos sobre o cumprimento de suas obrigações socioambientais , dispensando qualquer tipo de análise independente e consistente sobre os componentes socioambientais dos projetos.
Infelizmente, a falta de transparência dos procedimentos internos de tomada de decisão do banco e a precariedade de espaços institucionais de interlocução com a sociedade civil impede analises mais detalhadas e diálogos qualificados sobre processos que podem ser aprimorados em termos de informação idônea que o banco tem possibilidade de requerer para avaliar as condições de regularidade socioambiental de seus clientes e dos empreendimentos que apoia ou que pretende financiar.
2.2.3. Fragilidades da “Cláusula Social” do BNDES
No caso de grandes obras de infraestrutura, principalmente hidrelétricas na Amazônia, a chamada cláusula social do BNDES tem se demonstrado ineficiente para prevenir a ocorrência de graves e reiteradas violações de direitos trabalhistas, como denunciado pela mídia e por relatórios da Plataforma DHESCA nos casos de Jirau, Santo Antônio, Teles Pires, Estreito e Belo Monte.
A cláusula social do BNDES é uma disposição contratual, portanto padrão e genérica, que é introduzida nos contratos do BNDES desde fevereiro de 2008, e consiste basicamente na exigência de apresentação pela beneficiária de uma declaração de que ‟inexiste contra si, e seus dirigentes, decisão administrativa final sancionadora, exarada por autoridade ou órgão competente, em razão da prática de atos que importem em discriminação de raça ou de gênero, trabalho infantil e trabalho escravo, e/ou sentença condenatória transitada em julgado, proferida em decorrência dos referidos atos, ou ainda, de outros que caracterizem assédio moral ou sexual, ou parte do MPT. Dessa forma, a informação solicitada e colecionada pela BNDES para prevenir violação de direitos humanos e trabalhistas nas grandes obras de infraestrutura que financia é insuficiente e precisa ser ajustada às caraterísticas de cada obra e de cada região.
3. A ausência de compromisso do BNDES com o monitoramento e controle social das operações aprovadas
Além das limitações conceituais, descritas acima, do que o Banco entende por ‘regularidade ambiental’ dos empreendimentos, há um evidente déficit de controle social sobre as operações do banco, perceptível principalmente na falta de transparência e na ausência de espaços em que as populações afetadas pelos empreendimentos financiados possam dialogar com o banco.
Observa-se que o BNDES ainda não adotou instrumentos que pudessem aproximar sua Política de Responsabilidade Socioambiental às melhores práticas de responsabilidade das agências de financiamento nesse aspecto. O exemplo mais claro é a não adoção dos Princípios do Equador, apesar das principais instituições repassadoras de recursos em operações indiretas, como a Caixa Econômica Federal, Banco do Brasil e Santander, serem signatárias desse protocolo de responsabilidade socioambiental. Esse déficit de controle social e a falta de informações sobre a andamento dos projetos financiados e os impactos por eles causados acaba por gerar riscos financeiros e legais ao próprio banco. A dependência praticamente exclusiva do banco em relação ao empreendedor como fonte de informações de monitoramento de impactos deixa o BNDES extremamente vulnerável em termos de sua corresponsabilidade pelos danos ambientais de empreendimentos financiados, conforme estabelecido pela Lei 6.938/81.
Assim, apesar de não existirem declarações oficiais por parte do Banco reconhecendo as dificuldades geradas pela fragilidade do acompanhamento dos projetos, o BNDES vem adotando iniciativas que evidenciam sua vontade de superar os mencionados problemas, como a implementação de auditorias socioambientais independentes. Tais auditorias, quando estabelecidas, ainda são insuficientes para superar a fragilidade do acompanhamento do BNDES sobre os impactos dos projetos financiados, exatamente por falta de transparência dos relatórios produzidos e de controle público sobre o escopo da auditoria. Por exemplo, no contrato principal de Belo Monte, estabeleceu-se como obrigação contratual a necessidade de contratação de ‘auditoria socioambiental independente’ cujo objetivo principal é o de “averiguar a regularidade socioambiental do projeto”, com previsão de relatórios trimestrais e anuais, abordando as obrigações socioambientais do empreendimento e indicadores quantitativos de desenvolvimento humano dos municípios atingidos pela obra.
Como o contrato de empréstimo de Belo Monte não prevê expressamente a publicidade dos relatórios da auditoria socioambiental, e em função de uma compreensão exagerada do alcance do sigilo bancário pelo BNDES, o banco tem negado repetidamente o acesso público ao conteúdo dos relatórios de auditoria. Os relatórios foram solicitados por organizações da sociedade civil com base na Lei de Acesso a Informações (Lei 12.527/2011). A Controladoria-Geral da União, terceira instância recursal na aplicação da lei e primeira externa ao próprio BNDES, entendeu que deve ser “afastada a alegação de sigilo sobre informações relativas ao cumprimento de condicionante ambiental”, devendo os relatórios serem fornecidos ao público. Apesar disso, o banco se negou a prestar as informações, gerando a abertura de um
processo de denúncia junto à CGU.
A auditoria ainda parece carregar o risco de total inefetividade. No caso de Belo Monte, o contrato não deixa claro se as conclusões da auditoria a respeito da regularidade ambiental do empreendimento possuem algum efeito jurídico contratual. Apesar da continuidade do financiamento depender da comprovação da “regularidade ambiental” do empreendimento e dos relatórios de auditoria terem como escopo mínimo uma análise sobre essa regularidade, não é possível dizer quanto os relatórios de auditoria são de fato considerados pelo BNDES, dada falta de transparência tanto sobre os relatórios quanto sobre as decisões de liberação das parcelas do crédito. Também não há previsão de imposição de sanções contratuais por mal controle dos riscos socioambientais eventualmente revelados por essas auditorias.
Na mesma direção, as consultorias socioambientais independentes estipuladas nos contratos indiretos com bancos signatários dos Princípios do Equador (Banco do Brasil, Caixa e Santander) no caso das UHEs do rio Madeira e do rio Teles Pires carecem de valor objetivo. Funcionam como mero trabalho de sistematização das informações produzidas pelo beneficiário e pelo órgão licenciador para atender protocolarmente às obrigações constantes nos Princípios do Equador. Assim, a viabilização de auditorias socioambientais independentes é desejável, mas precisa ser significativamente aprimorada. É fundamental que o escopo de trabalho da auditoria se oriente sobre as dimensões socioambientais às quais os órgãos licenciadores têm mais limitações estruturais para monitorar e que sejam definidas como prioritárias pelas comunidades afetadas pelos projetos. Só desta forma as auditorias poderiam escapar do risco de duplicidade de esforço de coleta dos mesmos dados, num trabalho meramente formal e sem valor.
Ao contrário, o objetivo das auditorias deve ser trazer informações complementares às já produzidas no licenciamento ambiental, auxiliando o Banco e os interessados a de fato acompanhar os impactos e a efetividade das medidas de mitigação e compensação previstas nos projetos. Os problemas relacionados à ausência de transparência e de controle social e do próprio banco sobre as consequências dos projetos financiados não se restrigem às auditorias socioambientais. O déficit de acompanhamento dos aspectos socioambientais dos empréstimos pelo BNDES também foi explicitado após organizações solicitarem acesso aos dados de recursos recebidos pelo beneficiário do crédito e repassados aos Municípios e Estados afetados pela UHE Belo Monte. Os recursos foram repassados a título de complementação do orçamento dos serviços públicos de saúde, educação e segurança, prejudicados após a usina ter provocado aumento populacional na região.
O BNDES disponibilizou os contratos de repasse dos recursos para os governos locais, firmados entre a empresa que recebe o financiamento e os Municípios da região, mas declarou, que não realiza nenhum tipo de monitoramento da aplicação desses recursos. Ademais, não constam nos contratos de financiamento mecanismos de condicionamento dos desembolsos periódicos ao cumprimento de um cronograma de metas socioambientais, relacionadas à necessidade de mitigar e compensar impactos e garantir investimentos estruturantes para o desenvolvimento local e regional sustentável, em tempo hábil. A ausência de qualquer relação pré-estabelecida em contrato entre o descumprimento de normas ambientais ou de direitos humanos – que por vezes provoca sanções administrativas, suspensões judiciais do projeto, etc. – e a suspensão dos desembolsos ou a imposição de algum tipo de sanção contratual é contraditório com o discurso oficial do banco de que este exige estrito respeito à legislação ambiental por parte dos entes financiados.
Aqui, o caso de Belo Monte novamente é emblemático. A empresa financiada acumula mais de 15 milhões de reais em multas impostas pelo Ibama e as obras da usina se atrasaram em um ano precisamente pelo descumprimento de condicionantes socioambientais (o que pode levar a ANEEL a impor sanções pecuniárias contra a beneficiária do crédito). Apesar disso, todas os desembolsos foram liberados normalmente, sem nenhum tipo de exigência pelo BNDES de que houvesse uma melhor gestão dos impactos ambientais para continuidade dos desembolsos. No mínimo o banco precisa aceitar que tem problemas no seu sistema de alerta sobre dificuldades dos projetos. A política socioambiental do Banco para hidrelétricas tem ainda apresentado como um componente de atuação adicional a política de atuação no entorno, com o financiamento de projetos sociais e ambientais complementares aos exigidos no processo de licenciamento. Tal iniciativa pode trazer impactos positivos, mas ainda possui limitações importantes. Esses investimentos, salvo exceções, são muito restritos do ponto de vista do valor total do financiamento da obra. Além disso, nem sempre contam com mecanismos eficientes de debate público com a população atingida, e carecerem de mecanismos de transparência sobre o uso dos recursos.
4. Conclusões
Apesar do banco afirmar nas diretrizes de sua política socioambiental seu compromisso com o alinhamento das políticas do banco com a legislação socioambiental, o aprimoramento de metodologias de monitoramento que incorporem critérios socioambientais, a promoção de ações preventivas e mitigadoras de impactos, o compartilhamento de informações e a promoção do diálogo para fortalecer a visão estratégica das questões socioambientais, o fato é que essa orientação programática ainda não possui reflexos concretos nas políticas operacionais do banco.
A Política de Responsabilidade Socioambiental do BNDES mostra-se inconsistente com a tendência cada vez mais consolidada em considerar as instituições financeiras responsabilizáveis por danos socioambientais significativos causados pelos empreendimentos financiados quando a instituição não cumpre seu dever de diligência, ou seja, a aplicação de um conjunto de medidas que permitam ao banco estar ciente das mais importantes intervenções potencialmente danosas ao meio ambiente e de que as medidas necessárias para prevenir ou mitigar o risco estão sendo devidamente tomadas. A análise realizada demonstra que a atual PRSA não garante que o banco tenha informações independentes do próprio beneficiário do crédito sobre o cumprimento dessas medidas, e que quando há fortes indícios ou evidências de que normas estão sendo descumpridas, por vezes com consequências financeiras relevantes, o banco não toma medidas que obriguem o beneficiário a se adequar.
Nos critérios relacionados ao controle social e transparência das operações, igualmente, a PRSA aplicada pelo BNDES é incoerente frente às diretrizes enunciadas. Muito pelo contrário, o banco tem se mostrado reticente a compartilhar informação sobre cumprimento das obrigações socioambientais dos empreendimentos financiados e a dialogar com as populações atingidas, o que se traduz na inexistência de espaços de diálogo institucionais com as populações atingidas, bem como na negação de acesso as informações que o banco detém relativas ao cumprimento das obrigações socioambientais dos projetos.
Uma revisão da PRSA é necessária, e, como banco público, tal revisão deve ser feita no marco da publicidade e da participação social. O banco deveria estabelecer espaços e mecanismos institucionais de interlocução com a sociedade civil e com as populações atingidas em geral, inclusive por uma medida de prudência e diligência no processo de avaliação e acompanhamento de clientes e empreendimentos. O controle social do cumprimento das obrigações socioambientais reforça a segurança do Banco sobre a aplicação adequada dos recursos destinados à mitigação e reparação de impactos e permite uma real aplicação das diretrizes socioambientais já estabelecidas pelo BNDES, mas cuja execução ainda deixa muito a desejar.
O texto apresentado faz parte do livro que pode ser acessado pelo através do link abaixo:
Faça o download da publicação Política Socioambiental do BNDES: Presente e futuro
Autores do texto:
Biviany Rojas Garzon: Advogada do Programa Xingu do Instituto Socioambiental -ISA (Brasília DF). Mestre em Ciências Sociais pelo Centro de Estudos Comparados da América Latina e o Caribe –CEPPAC, da Universidade de Brasília -UnB.
Brent Millikan: Diretor do Programa Amazônia do International Rivers – Brasil e mestre em Geografia pela Universidade da Califórnia em Berkeley
Leonardo Amorim: Advogado do Programa Xingu do Instituto Socioambiental (ISA). Atua em Brasília/ DF e Altamira/PA no monitoramento dos impactos de projetos de infraestrutura sobre os povos tradicionais e áreas protegidas da Bacia do Xingu.
Silvia Santana Zanatta: Mestre em Desenvolvimento Local pela Universidade Católica Dom Bosco na linha de pesquisa Desenvolvimento Local em contexto de territorialidades, possui especialização em Comunicação: Linguagem, Construção Textual e Literatura pelo Instituto Catarinense de Pós-Graduação e Libera Limes Instituto de Qualificação Profissional e graduação em Jornalismo pela Universidade para o Desenvolvimento do Estado e da Região do Pantanal – UNIDERP.
